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“上海五国”机制的形成及特点

发布时间:2013-12-12 16:14:27作者:赵华胜文章来源:《国际观察》2001年第2期
(上海国际问题研究所俄罗斯研究中心主任 上海200040)

  【摘 要】本文全面回顾了"上海五国"机制形成的历史过程,着重探讨了该机制的7大特征,并对中国对中亚地区的政策,“上海五国”机制现阶段的合作重点进行了阐述和分析。

  【关键词】“上海五国” 机制 中亚 特征

  

“上海五国”机制的形成 

  据不完全统计目前全世界有130多个地区和次地区合作组织或机制,“上海五国”是其中之一。

  “上海五国”并不是这个机制的正式称呼,实际上,这个机制也没有确定过正式称号。“上海五国”是西方记者为简便起见叫出来的,不过这个称呼抓住了这一机制最明显的外部特点,非常形象地说明了这个机制的起源,因而得到广泛流传并为大家所接受。

  “上海五国”正式形成于1996年4月26日。当时,中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦五国为签定《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》,五国国家元首江泽民、叶利钦、纳扎尔巴耶夫、阿卡耶夫、拉赫莫诺夫聚会上海,在上海展览中心中央大厅隆重地签署了这一协定。这个协定的主要内容是:双方部署在边境地区的军事力量互不进攻;双方不进行针对对方的军事演习;限制军事演习的规模、范围和次数;相互通报边境100公里纵深地区的重要军事活动情况;彼此邀请观察实兵演习;预防危险军事活动;加强双方边境地区军事力量边防部队之间的友好交往等。中俄哈吉塔五国在上海签署《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》这一事件在国际上引起了广泛关注,“上海五国”也由此诞生。

  这样一个重大官方事件为什么发生在上海而不是在首都北京?这并不是偶然的。当时,除俄罗斯总统叶利钦正在对中国进行正式访问外,哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫,吉尔吉斯斯坦总统阿卡耶夫,塔吉克斯坦总统拉赫莫诺夫并不是对中国进行正式访问,他们专程来中国签署《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》。因此,选择了非首都的中国城市上海作为五国元首的会见地点,更能体现“上海五国”之间的平等精神。

  “上海五国”虽然形成于1996年,但它的源头却应追溯到中俄边界谈判。1986年,戈尔巴乔夫上台之后,中苏重新恢复中断的边界谈 判。1989年,中苏草签了《中苏东段边界协定》,并达成了关于将部署在中苏边境地区的军事力量裁减到与两国正常睦邻关系相适应的最低水平和在边境地区保持安宁的协议。为落实这一协议,双方于当年11月开始谈判。1991年12月苏联解体,原苏联分裂为15个国家,其中四个国家与中国交界,即俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦。这样,中苏边界也变成了中俄、中哈、中吉、中塔边界。它们的长度分别为:中俄边界4300公里,中哈边界1700多公里,中吉边界约1000公里,中塔约450公里。虽然中苏边界变为中俄、中哈、中吉、中塔边界,不过俄哈吉塔四国商定仍然作为共同的一方进行谈判。这样,谈判就变为以中国为一方,以俄哈吉塔四国为另一方的五国两方谈判。这就是中俄哈吉塔五国机制的雏形。因为《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》是五国双方谈判的结果,因此这一协定也由这五个国家的元首在上海签署。

  五国首脑在上海的历史性会晤取得了巨大成功,各国元首受到这次成功合作的鼓舞,决定继续发展五国之间的合作,并将每年举行一次“上海五国”首脑会晤会晤,在五国轮流进行。

  1997年4月24-25日,“上海五国”元首在莫斯科举行了第二次会晤。以中国为一方,以俄哈吉塔为另一方签署了《在边境地区相互裁减军事力量的协定》。根据协定,双方将边境地区的军事力量裁减到与睦邻友好相适应的水平,使其只有防御性;互不使用武力或以武力相威胁,不谋求单方面军事优势;双方部署在边境地区的军事力量互不进攻;裁减和限制部署在边界两侧各100公里纵深的陆军、空军、防空军航空兵、边防部队的人员和主要种类的武器数量,确定裁减后保留的最高限额;确定裁减方式和期限;交换边境地区军事力量的有关材料;对协定的执行情况进行监督等。协定规定在长达7000多公里的边界线各自一侧100公里范围内,裁减后每方保留的陆军、空军、防空军航空兵的总人数不超过13.04万人。规定双方定期交换边境地区的有关军事资料。协定的有效期至2020年12月31日,经双方同意可以延长。

  1998年7月3-4日,在阿拉木图举行了第三次“上海五国”元首会晤这次会晤在形式和内容上与前两次会晤。都有明显不同。从形式上说,这次会晤不再是五国两方会谈,而变为五国五方会谈。从内容上说。这次会晤讨论的主题从边界问题转为促进地区和平稳定和加强地区经济合作。这是“上海五国”合作的一个重要进展,它标志着“上海五国”的发展已 经超出了最初的设想和目标,而进入到一个新的层次和境界。在这次会晤中,五国表示将在更广泛的安全领域,而不仅仅是边界安全问题上进行合作。五国联合发表了阿拉木图声明,表示将联合打击各种形式的国际恐怖主义,民族分裂主义,宗教极端主义,共同努力制止核军备竞赛,维护国际核不扩散机制等等。

  1999年8月25日,在吉尔吉斯斯坦首都比什凯克举行了第四次“上海五国”元首会晤。这次会晤继续讨论上年阿拉木图会晤提出的合作问题。会议期间,江泽民主席提出了5点主张:1.继续加强在地区安全问题上的合作;2.继续打击危及地区稳定和安全的宗教极端势力、民族分裂势力、国际恐怖活动;3.继续推进地区经济的合作与发展;4.继续推动复兴古老的“丝绸之路”;5.继续在重大国际问题和联合国事务中加强磋商、对话与协调。这次会晤产生了比什凯克声明。

  2000年7月5日第五次“上海五国”元首会晤在塔吉克斯坦首都杜尚别举行。这次会晤不同于以往。由于俄罗斯总统更迭,五年来五国元首第一次发生人员变化,叶利钦没有出席这次会晤,俄罗斯新总统普京首次与会。另外,中亚的另一个大国乌兹别克斯坦也首次参加“上海五国”的活动,乌兹别克斯坦总统卡 里莫夫作为观察员参加了这次会晤。这次会晤不仅在成员上有所壮大,而且在安全、经济和国际稳定等方面都有显著推进。五国决定包括就预防危险军事活动举行联合演习和演练,并交流在维和行动中相互协作的经验;举行“上海五国”参加国国防部长会议和国防机构间的磋商;定期召开五国执法、边防、海关和安全部门负责人会晤,视情在五国框架内举行反恐怖和暴力活动演习;支持在吉尔吉斯首都比什凯克市建立地区反恐怖机构的建议。同时,五国表示反对以“人道主义”和“保护人权”为借口干涉别国内政;反对未经联合国安理会批 准在国际关系中使用或威胁使用武力;强调必须无条件地维护并严格遵守1972年签署的禁止建立国家导弹防御系统的反导条约;反对在亚太地区部署战区导弹防御系统;各国还表示支持乌兹别克斯坦共和国关于建立中亚无核区的倡议。江泽民主席在这次会晤的讲话中提出了“睦邻互信,平等互利,团结协作,共同发展”的“上海五国”精神,并在1999年在比什凯克提出的五点主张的基础上,进一步推出了深化“上海五国”合作的4条倡议:1.充实和完善“上海五国”机制;2.深化安全领域的合作;3.推进双边和多边经贸合作;4.加强在国际舞台上的合作。

  “上海五国”在经过五次会晤后完成了一个循环。将于2001年6月在上海举行的第六次“上海五国”首脑会晤是新一轮循环的开始。五国首脑再次聚会“上海五国”的起源地上海不仅具有历史性的象征意义而且具有现实的重要意义。上海会晤是一次新的会晤,它承担着承前启后、继往开来的功能和使命。以这次会晤为标志,“上海五国”将跨上一个台阶,进入一个新的发展时期。

“上海五国”机制的特点 

  中亚地区地处亚欧大陆腹地,位于大国板块夹缝之间,是多种文明和文化的结合部。“中亚地区”作为一个地缘政治新概念是苏联 解体的产物。由于它是冷战结束之后新出现的一个地缘政治和地缘经济空白点,内部结构不定型,对外发展趋向具有较大的可变性,特别是拥有丰富的具有国际战略意义的石油和天然气资源,因此,外部力量对进入和影响这一地区表现出极大兴趣。同时,中亚国家自身为了求得发展和安全,也表现出寻求发展对外关系的强烈愿望。目前,这一地区交叉存在多个政治、经济和军事合作机制,其中主要有独联体、俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、亚美尼亚、白俄罗斯六国的集体安全条约;乌兹别克斯坦与其它一些独联体国家组成的古阿姆;欧亚经济同盟;北约的“和平伙伴 关系”等等。这些机制各有其功能。而“上海五国”机制与这些组织或机制相比有明显不同的特点。

  首先,“上海五国”是保障五国之间边界安全和军事信任的机制,就此而言,它对于五国的重要性是不可替代的,也是独一无二的。中亚地区的任何其它组织都不具有这种功能。“上海五国”机制使长达7000多公里的边界线保持稳定,使五国之间边界地区的安全得以巩固,从而不仅使有关各国得到了安全感,而且可以腾出宝贵的战略资源用于更需要的地方。因此,“上海五国”对于其中的每一个成员国的安全都有最切身的重要意义,同时还有战略上 的巨大好处。

  2.作为地区性合作机制,“上海五国”既有突出的地区性特点,又兼有较全面的代表性。“上海五国”包括了中亚主要国家,而中国和俄罗斯从南北两面同这些国家连为一体,与这一地区有着息息相关的利害关系。“上海五国”是有中国参与的唯一一个中亚地区性合作机制,而在所有其他中亚合作机制中,中国作为一个地处大中亚、与这一地区有着密切联系的大国都无缘参加。因此,“上海五国”是这一地区代表性最广的地区合作机制,它是第一个也是唯一一个把中国、俄罗斯和中亚国家组织 在一起的合作机制。

  3.“上海五国”机制具有开放性,它的形成与冷战时期地区合作组织的形成不同,与其它许多合作机制的形成也有差别。“上海五国”的形成源于共同安全的需要,同时它没有针对周边任何一个国家的指向,不对周边任何国家构成威胁。而且,它对这一地区国家都是开放的。因此,这是一个新型的地区合作机制,具有真正意义上的开放性。它体现了一种新型的安全观,是一种通过使各国平等地共同获得安全从而也使自己得到安全的安全观。可以说,它是后冷战时期处理国际关系的一个典范。随着“上海五国”机制合作范围的扩大,周边其 它国家加入这一机制将受到欢迎。1999年乌兹别克斯坦作为观察员开始参与“上海五国”的活动是“上海五国”开放性的一次实践。

  4.“上海五国”机制合作内容具有广泛的综合性,或者说,“上海五国”机制具有向着纵深发展的潜力及可能。“上海五国”机制发端于解决边界安全,但在边界安全问题基本解决之后,它的合作范围逐步扩大到经济、地区安全、科技、人文等领域。特别是在地区安全和经济领域方面,“上海五国”正在成为有关国家之间发展全面合作的借鉴机制。从这个角度看,“上海五国”对于所有成员国来说有着广泛的积极 意义,尤其是从长远角度说更是这样。

  5.“上海五国”得到了国际社会的广泛认可,具有较大的国际影响,可以说,它是这一地区国际影响和威望最高的组织,而且具有不可忽视的发展潜力。“上海五国”每一次首脑会晤都引起了国际社会关注和评论,它的活动已开始牵动国际格局,成为国际关系舞台上一个越来越重要的角色。

  6.对于中亚各国来说,“上海五国”机制不仅解决了同中国的边界安全问题,在面对国际恐怖主义和宗教极端主义威胁的情况下,“上海五国”也是这些国家保障其国家安全的一个方式。因此,“上海五国”有利于中亚国家 维护其国家安全。由于“上海五国”机制通过合作解决各国共同关心的综合问题,特别是经济合作的开展,有利于各国的经济恢复和发展,从而也有利于各国的国内政治社会稳定。另外,“上海五国”还使中亚国家,特别是弱小的中亚国家增加了一个进入国际舞台的途径,这对于提高它们的国际地位也有好处。

  7.不能否认,“上海五国”成员国之间也有矛盾和问题,不过它们之间共同利益面更多。“上海五国”机制有助于增加各成员国的合作面并减少其矛盾和分歧面。这对于发展和改善“上海五国”成员国之间的双边关系也是有益的。

中国对中亚的看法 

  中国与中亚地区边界相连,山水相依。中国西北地区与中亚国家传统文化相近,民族交往密切。中亚地区是中国有着重大国家利益的地区。因此,中国不能不对这一地区加以关注。

  中亚国家独立之后,由于特殊的地理位置和中亚国家转型期所遇到的困难,国际恐怖主义、民族分裂主义和宗教极端主义以及走私、贩毒、倒卖军火在这一地区泛滥成灾,使中亚国家深受其害,并进而对其周边国家包括中国构成严重威胁。中亚地区已成为国际恐怖主义、民族分裂主义和宗教极端主义肆虐和滋生的场所。中国不希望这三股恶势力控制这一 地区,不希望中亚成为这三股恶势力的牺牲品。中亚国家大多都面临严重的国内问题,一些国家的国家政治结构脆弱,内部矛盾严重,宗教政治化,经济贫困,社会分裂。比如塔吉克斯坦,这个人口不过500万的国家在独立后陷入了长达近5年的内战,给塔吉克斯坦带来了巨大损失和痛苦。目前,中亚国家正逐步走向稳定,但不安定因素依然存在。中国希望看到中亚地区保持长期的安定和稳定,不希望这一地区各国政治上动荡不安。

  中亚国家相互之间在政治、经济、民族、宗教、、领土自然资源等等方面也存在着种种矛盾和问题。这些矛盾和问题曾引起过中亚国 家之间的不和与冲突甚至民族仇杀。比如费尔干纳地区,这一地域不大,人口密集的盆地属于乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦三国,这里的乌兹别克族、塔吉克族、吉尔吉斯族居民杂居,边界不清,曾经发生过严重的民族流血冲突,是一个典型的宗教、民族、领土、资源冲突的易发地区。中国希望中亚国家之间睦邻友好,妥善解决相互之间的问题,不希望中亚国家相互关系紧张不稳。中亚国家独立以来,倍受经济困难的困扰,GDP总量都出现大幅度下降。

  从1995年起,中亚各国经济开始逐渐转稳,并有微幅增长,但经济的恢复和发展依然是中亚各国面临的最困难的问题。经济困难所造成的失业、贫困以及两极分化成为政治不稳和社会动荡的重要根源之一,为国际恐怖主义、民族分裂主义和宗教极端主义的滋生提供了条件。同时,没有经济的繁荣,中国同中亚的经济合作也无法长足发展。一个好的迹象是,2000年中亚各国普遍出现较明显的好转。比如哈萨克斯坦,由于石油投资的大量涌入和石油天然气生产及其出口的增加,2000年哈萨克斯坦经济出现快速增长。2000年上半年,哈国内生产总值增长达10.5%,是自哈萨克斯坦独立以来经济增长最快的一年。根据哈萨克斯 坦海关统计,2000年上半年哈出口42亿美元,比上年增长105%,进口20亿美元,增长29%,赢余20多亿美元。再如吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦,2000年上半年国内生产总值分别增长7.4%和9.6%,远远高于1999年同期水平。

  在冷战后新的地缘政治环境下,中亚地区的战略位置重新获得重视,中亚地区的能源被认为将是21世纪世界能源供应的主要基地。中亚地区的这种特殊地位吸引了大国纷纷介入。美国通过北约的“和平伙伴计划”和援助投资渗透到这一地区,俄罗斯对这一地区有着传统影响,中国与这一地区毗邻而居。大国的利益在这一地区聚合。中国不希望这一地区成为大国争夺的战场,不希望大国在这里迎头相撞从而增加这一地区的不安定。

  对于中国来说,中亚地区的政治和经济形势近年虽然已有明显好转,但其发展仍然存在着某种程度的不确定性。中亚地区的不确定性表现在多个方面,它的产生源于诸多因素,其中包括国家政权基础脆弱;经济问题严重,贫富两极分化,社会问题尖锐;宗教势力强大,产生政治和社会分裂;周边环境复杂,外联阿富汗、巴基斯坦、中东等国,受三股势力及走私、贩毒、贩卖军火等问题的严重困扰;中亚国家相互之间在宗教、政治、水源、资源等问题分歧和争议频多,相互关系复杂;大国的介入,使这一地区的形势更加复杂,等等。由于这种不确定性的存在,中亚地区的发展和它的政策走向也存在着诸多变数,这为制定针对这一地区稳定、长期、可预测性的政策增加了困难。

“上海五国”机制现阶段合作重点 

  “上海五国”发展至今天,面临着深化其合作的任务。这种深化应表现在相互联系的两个层面上,其一是机制的深化,其二是合作内容的深化。

  机制的深化是“上海五国”需要面对的重要课题之一。一方面,这是“上海五国”机制发展的自然要求,另一方面,它又是促使“上海五国”继续发展的条件,同时,它还是落实“上海五国”合作计划的保证。

  “上海五国”经过5年的探索、磨合、发展,已经基本完成了它的初创期。五国元首5次每年一度的会晤,对各国共同感兴趣的主要问题做了探讨。“上海五国”合作的方向和领域基本确定,历次首脑会晤发表的联合声明在政治层面上已达到相当的高度。因此,“上海五国”如果仍然简单地重复原有的模式,不能深化其机制,就会出现“空转”,失去再上台阶的活力。

  “上海五国”机制深化的方向是向地区性合作组织转化。不过,这种转化不是迅速和一次性完成,而是一个循序渐进的过程。“上海五国”从一个会晤机制转向一个成熟的地区性合作组织需要一定的时间,它需要一步一步地形成、巩固和发展。

  将于2001年6月在上海举行的第6次“上海五国”首脑会晤对“上海五国”机制的深化具有转折性意义。这一次“上海五国”首脑重聚上海不是一个简单的轮回和例行的见面。如果说,5年之前五国首脑在上海相聚导致了“上海五国”诞生的话,那这一次他们再度相会上海意味着“上海五国”发展的一个新起点。这次会晤在“上海五国”从对话机制向地区合作组织的转变、在“上海五国”成员的扩大、在 “上海五国”合作内容及形式的拓展等关系到“上海五国”前景的一系列重要方面都会跨出关键性的一步。

  合作内容的深化是“上海五国”面临的又一主要课题。现阶段“上海五国”深化其合作的方向有两大领域:一是安全领域,一是经济领域。

  安全是“上海五国”形成的起点,是“上海五国”首要的共同利益所在,是“上海五国”存在的基础。不过,“上海五国”在安全领域合作的内容和重点已发生了变化,今后它在安全领域合作的深化包括不同的层面:继续落实和巩固边界军事信任措施,共同反对威胁着各国安全的国际恐怖主义、民族分裂主义和宗教极 端主义。

  “上海五国”在这一领域的合作趋向应是使反对这三股恶势力的斗争机制化、具体化,即从表明共同的政治立场转向采取具体的措施,并形成实施这些措施的机制。2000年“上海五国”杜尚别首脑会议对吉尔吉斯斯坦提出在比什凯克建立反恐怖中心表示支持,这是“上海五国”在反对国际恐怖主义、民族分裂主义和宗教极端主义斗争中向着机制化推进的第一步。

  支持建立中亚无核区中亚地区。地处核国家的环绕之中,北部是俄罗斯,东南是中国,西南有印度和巴基斯坦。而且,在它的西部还有被认为是处于核门槛的两个国家。在这种环 境中,中亚无核区的建立对于大中亚地区的稳定和安全具有重要的意义,同时,对于防止大国将核竞争扩大到这一地区也是一种有效措施。从1995年哈萨克斯坦拆除最后一枚战略导弹之后,中亚地区已经成为事实上的没有核武器的地区,中亚各国均希望保持该地区的无核状态,并使之获得法律地位。“上海五国”支持建立中亚无核区有利于各国的安全。另一方面,中亚国家虽然已经没有核武器,但并不是“无核”。前苏联在该地区遗留下为数不少的核材料研究和生产设施,比如说铀的加工生产。虽然这还不是直接武器级铀,但防止这些核技 术和核材料的失控及扩散、防止核材料落入恐怖主义分子手中,这也是维持中亚及周边地区安全的一个重要问题,它也应成为建立中亚无核区的一个内容。

  促进地区与国际战略稳定。“上海五国”是一个地区性的合作组织,不过,地区的安全与国际战略稳定有着密不可分的关系。在2000年“上海五国”杜尚别声明中,各国明确表示将努力维护国际战略稳定。这将是“上海五国”在安全领域合作的一个重要组成部分。

  “上海五国”深化其合作内容的另一个最主要领域是经济合作。经济合作对于“上海五国”合作机制的长期发展具有关键意义,没有 经济合作的深入,“上海五国”机制的开拓潜力会受到很大限制。

  “上海五国”经济合作的最终模式应是区域经济合作。不过,根据目前各国政治、经济、社会条件,这只能是一个长远目标。现阶段经济合作应以双边合作为主,通过双边合作逐步推动多边合作。

  中国与中亚国家的经济合作应分层次、多渠道进行。它可以包括——

  能源开发。中亚地区油气资源丰富,被公认为是未来世界不可再生的石油和天然气能源的主要供应地之一。中国与中亚国家的能源合作对双方都有利。中国可以满足日益增长的对能源的需要,并可增加一个能源进口的来源, 使能源进口多元化。中亚国家同样将增加一个能源出口的重要渠道,使它的出口渠道多元化,并得到经济上的巨大利益。因此,能源合作是对中国和中亚国家具有重大经济利益和经济战略安全利益的重要领域。

  欧亚大陆桥建设。中亚国家地处内陆,没有出海口,交通不发达。交通是制约中亚国家经济复兴的瓶颈。开辟通向海外的交通线是中亚国家经济发展的命脉。拓展欧亚大陆桥,复兴“丝绸之路”,使中亚成为连接欧亚的大通道,这对中亚国家来说将受益无穷,中亚国家不仅可以输出自己的产品,而且可以获得货物 过境收入。中国通过中亚将货物运往欧洲则可大大缩短运输距离,降低出口成本。同时,也可促进中国与中亚国家的经济发展。

  发展贸易。中亚国家拥有资源和某些产品优势,但由于前苏联畸形的劳动分工。造成了经济结构单一,家电、轻工、仪器等对外依赖性大。这为中国同中亚国家发展贸易提供了空间。中亚国家独立之后,经济状况不好,投资环境欠佳,政治和社会秩序不稳,中国方面则缺乏发展同中亚国家贸易的有效战略和策略,这些因素限制了双方发展贸易的可能。随着这些不利因素的逐渐减轻和消除,双方的贸易可能会得到更好的发展机遇。

  来源:《国际观察》2001年第2期