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当前中亚五国的政治风险与上合组织的应对策略

发布时间:2013-12-18 20:08:41作者:孙壮志文章来源:载李进峰,吴宏伟主编《上海合作组织发展报告(2012)》,社会科学文献出版社2012年7月第1版。

  摘 要:中亚国家政治局势虽然总体上保持稳定,但也存在一系列比较复杂的风险,如突发的群体性事件和恐怖事件依旧困扰着各国政府。中亚国家坚持世俗化的政治制度,而下层则出现了伊斯兰教迅速复兴的状况,极端势力对中亚国家来说是现政权的最大敌人。尽管各国政权通过加强控制力保证政局的稳定,但这种稳定如果没有社会公平、和睦作为支撑,就是比较脆弱的。虽然政治领域中的风险尚存,但中亚国家得到了喘息的机会,能否在后危机时期积极解决民生问题,避免极端势力和社会矛盾破坏稳定大局,成为未来的重要任务。中亚国家政局稳定,对上海合作组织推进多边合作是有利的。与之相对应,上海合作组织的顺利发展,也能够帮助中亚国家克服面临的政治和安全风险,在维护地区的稳定与和平方面发挥更大作用。当前来看,中亚国家的政治风险,对上海合作组织的直接影响还不明显,上海合作组织在中亚地区应对政治危机和其他矛盾冲突的能力也需要不断加强。

  关键词:中亚五国 政治风险 上海合作组织 应对策略

  作者简介:孙壮志,法学博士,中国社会科学院上海合作组织研究中心秘书长、研究员。 

  

  在中东北非局势持续动荡的背景下,中亚国家虽然基本保持稳定,但面临的政治风险进一步增多,如突发的群体性事件和恐怖事件依旧困扰着各国政府。一般来讲,政治风险狭义的理解可以是制度缺失,广义的理解可以包括社会冲突、恐怖主义、发展失衡等等。当前,中亚国家的权力体系是比较稳定的,但结构性矛盾很突出,包括中央和地方之间、地区之间、政府和社会之间、社会群体之间都存在或明或暗的冲突,相互关系严重失衡,特殊的权力体系使总统及其领导下的权力执行机构成为稳定的“平衡器”和“保障者”。这种体系的致命弱点是与社会发展脱节,难以保证政局稳定的持续性。中亚五国政权的稳定,不等于社会的稳定。上合组织要顺利发展,对影响中亚国家政局发展的新情况和新风险,应该有所预判并予以足够的重视。

一 哈萨克斯坦:政权稳固但社会形势严峻

  近两年哈萨克斯坦的政局发展可以用前扬后抑来概括,原因就是领导人关注政治稳定,但忽视了社会安全,结果直接导致了一场深刻的危机。2011年初,在社会各界人士的纷纷要求下,哈萨克斯坦议会两院联席会议一致通过关于以全民公决的方式延长总统任期的宪法修正案。但该决定没有得到总统纳扎尔巴耶夫的认可。1月31日,纳扎尔巴耶夫建议提前举行总统选举,以取代关于延长其总统任期的全民公决。2月4日,纳扎尔巴耶夫签署命令,决定4月3日举行总统大选。在4月的选举中共有4人竞选总统。除纳扎尔巴耶夫外,另外3名候选人分别为共产主义人民党中央委员会书记艾哈迈德别科夫、爱国者党领袖卡西莫夫和独立候选人、生态学家叶列乌西佐夫。根据哈中央选举委员会公布的计票结果,纳扎尔巴耶夫获得95.5%的选票,以绝对优势获胜,其他三名候选人得票率均未超过2%。尽管一些反对派领导人呼吁抵制选举,但投票率仍高达89.9%,大大超过上次选举(纳扎尔巴耶夫2005年连任时的得票率为91.2%,当年投票率为76.8%)。

  4月8日,纳扎尔巴耶夫宣誓就职,正式开启下一个任期。整个总统选举从提出到准备,再到就职不过两个多月的时间。2011年8月19日哈萨克斯坦又举行了议会上院选举,全国16个选区的获胜者均为执政党“祖国之光”人民民主党成员。11月16日,纳扎尔巴耶夫签署总统令,决定解散议会下院并提前举行选举,时间定于2012年1月15日。在一年当中主动完成如此频密的政治举措,而且都作了“不正常”的时间调整,议会下院选举本应于2012年8月举行,提前了半年多,理由是世界经济2012年可能面临新危机,为了让所有国家机关、政府和议会能集中精力进行选举、落实反危机措施以及考虑到建立多党制议会下院的需要。总统选举更是提前了两年,等于纳扎尔巴耶夫自己大大缩短了任期,理由更加简单,就是尊重“民主原则”。哈领导人如此安排,显然不是“头脑发热”,而是另有深意,主要是决心利用相对有利的时机,为今后一段时间做好政治布局,把稳定的局面保持下去。通过总统选举和议会选举,纳扎尔巴耶夫不仅可以巩固其长期执政的合法基础,而且展示了“民主形象”和治国信心,更明确了其不可撼动的政治地位。应该说,走出危机后良好的经济状况给了哈领导人足够的支持和信心,反对派的弱势地位很难改变。

  事实似乎也印证了这一点,2012年1月15日的议会选举平静举行,结果同样不出人意料,纳扎尔巴耶夫领导的“祖国之光”人民民主党赢得80.74%的选票,以绝对优势赢得选举。建设性反对派“光明道路”民主党和共产主义人民党分别以7.46%和7.2%的得票率进入新一届议会。这种结果一方面巩固了“祖国之光”党及其党主席总统纳扎尔巴耶夫的执政地位,同时也避免了上届议会一党掌握全部议席的尴尬。根据修改后的选举法,哈萨克斯坦议会下院必须由至少两个政党的议员组成,选举中即便得票第二的政党得票率没有超过7%,也能进入议会下院参与席位分配。哈萨克斯坦领导人还明确表示,哈政体将由总统制向总统议会制过渡,议会在国家政治生活中的地位将提高。

  与政坛的波澜不惊相对应的,是社会不满情绪的高企和恐怖事件的频发。2011年哈萨克斯坦共发生了6起恐怖事件和7次袭击警察的事件,数量之多是独立以来比较罕见的。10月31日,在哈西部阿特劳市先后发生两起爆炸事件。据哈总检察院公布的材料,是一个名叫“哈里发战士”的组织策划并实施的。“哈里发战士”组织2011年夏天在哈建立,成员都是哈萨克斯坦的极端分子,目的是在哈境内发动圣战,并参与了国际恐怖主义活动。11月12日,在南部城市塔拉斯,恐怖分子又制造了袭击执法人员的事件,造成两名国家安全委员会人员、三名警察和两名居民死亡。11月28日,位于阿拉木图市中心的“祖国之光”党总部大楼又接连发生两次爆炸。这些事件在一向自认为恐怖主义威胁不严重的哈萨克斯坦发生,引起了社会的不安和周边国家的关注。

  更为严重的政治骚乱发生在2011年年底。12月16日,时值哈萨克斯坦独立20周年纪念日,位于哈萨克斯坦西部曼吉斯套州的扎纳奥津市却发生一场直接破坏庆祝活动的大规模骚乱,造成16人死亡,百余人受伤。骚乱的参与者主要是一些失业石油工人,骚乱持续了3天,纳扎尔巴耶夫总统17日下令在扎纳奥津市实施为期20天的紧急状态,局势虽渐趋稳定,但依然比较紧张,因此2012年1月4日又决定把紧急状态延长到1月31日,扎纳奥津也因此未参加1月的议会选举。这是哈萨克斯坦独立20年来规模最大的一起骚乱事件。据悉,扎纳奥津骚乱造成的直接经济损失接近19亿坚戈(约合1283万美元)[1]。事件的背景非常复杂,事实上从2011年5月起当地的石油工人就因不满待遇过低就频繁举行抗议活动,后来一些政治组织甚至宗教团体也参与进来,但没有收到当局的重视。有专家指出,事件的原因一方面是社会经济问题尖锐化,政府在解决贫富差距方面无所作为,另一方面是西哈萨克斯坦的政治和企业精英对来自中央的垄断不满。当地的专家也不排除有外部势力的暗中挑拨。[2]哈西部产油区为哈萨克斯坦创造大量财富,但当地石油工人收入微薄,滋生了对腐败、权贵的愤怒和当局的不满。不仅如此,哈固有的部族、宗教矛盾也交织其中,使问题更加复杂。哈总统纳扎尔巴耶夫22日访问扎纳奥津市,接见了当地民众和执法机关代表。他说,国内外许多分析人士都认为扎纳奥津骚乱是一起精心策划的破坏活动。初步调查结果显示,每一名参加骚乱的年轻人都得到了2万坚戈的好处费。

  哈领导人采取了一系列断然措施,防止事态进一步恶化,平息社会的不满情绪。首先是严格控制,切断了动乱地区与外界的联系;二是解决失业工人的经济诉求,根据政府拟定的初步方案,扎纳奥津失业的石油工人将被安置到大型国有企业,主要是油气和采矿领域的企业,工资水平不低于他们失业前工资的80%至90%。此外,政府还将为他们解决住房和医疗保障等难题。三是进行严厉“问责”,继解除扎纳奥津所在的曼吉斯套州州长、哈油气公司总裁职务后,纳扎尔巴耶夫又解除了二女婿、哈主权财富基金 “萨姆鲁克一卡泽纳”总裁库利巴耶夫的职务,任命政府第一副总理、扎纳奥津事件善后委员会主席舒科耶夫为该基金总裁。由于及时采取了相应措施,哈总体政治局势比较平稳,事件没有造成更严重的影响。尽管如此,“扎纳奥津事件”对哈领导人仍是一个重大的警示,如果不重视社会矛盾和民生问题的解决,未来可能发生更大规模的政治动荡。

二 吉尔吉斯斯坦:危机缓解但未真正稳定

  对于中亚山国吉尔吉斯斯坦来说,政治上的风险因为两次导致政权更迭的所谓“革命”不断放大。上层的政治斗争、下层的社会积怨相互交织,加上越来越活跃的极端势力、越来越复杂的民族矛盾,使吉尔吉斯斯坦成为中亚五国中政治动荡的风险最高、政权的国际国内威望和影响最低的国家。对于吉尔吉斯斯坦来说,摆脱现实风险的第一步是恢复秩序,重塑政权的权威。2011年10月30日,吉尔吉斯斯坦举行了6年来的第三次总统选举,时任总理的阿坦姆巴耶夫以绝对优势首轮胜出,顺利当选,这种结果有利于政局的稳定。目前吉最大的挑战还是如何弥合南北矛盾和民族仇视,未来的新政府仍然会面临重重考验。

  吉总统大选的开场可谓“乱象纷呈”:国内政局不稳,经常发生示威活动;在中央选举委员会主席的人选上总统与议会出现争执;因为预算超支遭总统否决;最多时有83人报名参选,其中16人为政党推举的候选人,67人为独立候选人。在这样的局面下。人们对选举的前景也比较悲观,认为政治斗争将再次激化,甚至可能发生第三次“革命”,但随着选举时间的迫近,局面逐步得到控制。候选人减少到16人,阿坦巴耶夫的对手也明确为来自南方的统一吉尔吉斯斯坦党领导人马杜马罗夫和故乡党领导人塔希耶夫。在10月30日举行的总统选举中,有两个“出人意料”之处。一是投票率比较高,吉中选委公布的数据显示,本次选举注册选民超过300万,实际投票率为60.27%;二是阿坦巴耶夫绝对优势当选,一举获得62.52%的选票,马杜马罗夫和塔希耶夫的得票率只有14.78%和14.32%。随后马杜马罗夫和塔希耶夫支持者的示威活动也未掀起大的波澜。12月1日,阿坦巴耶夫宣誓就职,吉完成了独立后第一次国家元首的和平交接。最终的结果能够如此顺利,主要得益于以下因素:一是比较成功的竞选策略;二是趋于稳定的经济形势;三是反对派力量分散;四是为选举创造良好的国内环境,包括开展打击恐怖分子的行动和加强选举的安全保障;五是较好的外部条件,俄罗斯、美国、欧安组织的态度都比较中立。

  在随后议会新执政联盟的组成和新总理的任命上,显示了阿坦巴耶夫的强势作风。总统就职后的第二天,阿坦巴耶夫领导的社民党就宣布退出先前由故乡党、共和国党和社民党组成的执政联盟,导致联盟瓦解。12月8日,阿坦巴耶夫授权社民党组建新执政联盟。12日,时任吉议长的克尔迪别科夫迫于特别调查委员会对其涉嫌腐败调查结果的压力而宣布辞职。16日,社民党与共和国党、祖国党和尊严党签署合作协议,组建新的执政联盟,唯独把故乡党排除在外。新成立的四党执政联盟占整个议会120个席位中的92个,拥有绝对优势。来自社民党的阿西尔别克·叶延别科夫在议会21日举行的投票中获得78张赞成票,当选议长。来自吉南方的故乡党领袖塔希耶夫接受了这样的结果,表示根据国家法律规定,故乡党作为反对派将领导议会预算和反腐败委员会,积极参与国家事务。12月23日,第一副总理、共和党领袖奥穆尔别克·巴巴诺夫巴巴诺夫在议会特别会议上获得全体120名议员中的113票,以绝对多数优势当选为总理。此外,当天的议会特别会议还通过了政府施政纲领和政府成员组成。巴巴诺夫领导下的新政府由15个部级单位和一个委员会组成,比过渡政府时期的20个部和一个委员会有所精简。

  议会和政府的顺利过渡保证了吉政局的稳定。根据吉尔吉斯斯坦2010年全民公决通过的新宪法,国家政体由总统制转为议会制。新宪法规定,总理执行国家全部行政权力。总统与总理协商制定外交政策。因为议会掌握着罢免总理的权力,而总统继续掌控强力部门,并且可以宣布实行紧急状态,实际上吉政体只能是总统议会制或议会总统制,总统的权力依然比较大。阿坦巴耶夫利用反对派故乡党的议会党团发生分裂,部分议员组成“为了改革”集团,成功把其他政治派别纳入执政联盟,也为未来政局向着良性的方向发展创造了条件。

  不过,摆在阿坦巴耶夫和新政府面前的任务同样非常艰巨:首先是要保持执政联盟的团结很不容易。吉尔吉斯斯坦的政党政治很不成熟,议会中不同派别的争斗经常发生,一名尊严党议员就宣布因不同意新政府组成退出联盟[3];其次是要尽快平息南方地区的不满情绪,取得南方居民,特别是乌兹别克少数民族的信任。南方地区和少数民族的权利没有得到充分体现,总统和总理都来自北方,议长叶延别科夫虽出生于南方奥什州的卡拉库尔吉区,但没有从政履历,而且是阿坦巴耶夫领导的社会民主党议员。议会和政府中没有1名乌兹别克族代表也引起占总人口14%的乌兹别克族的不满,奥什地区吉尔吉斯族和乌兹别克族的关系远未恢复正常。2011年12月底和2012年1月初,在巴特肯州和楚河州先后发生两起影响较大的民族冲突,前者发生在吉尔吉斯族和塔吉克族之间,后者是吉尔吉斯族与高加索民族的争斗。[4]另外,南方地区的离心倾向进一步加强,中央的政令在2010年4月以后一直在南方得不到有效执行;再次是在经济政策调整的同时保证民生问题的解决;最后是在照顾俄罗斯利益的情况下避免受到西方和邻国的“冷遇”,特别是与乌兹别克斯坦的关系。吉安全形势同样不乐观。2011年4月,吉在首都和楚河州发现伊斯兰解放党活动,女性占很高比例;10月,吉国家安全委员机关在南方抓获多名“伊斯兰圣战联盟”成员,该联盟被认为是“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”的分支,企图制造恐怖事件。这些都给阿坦巴耶夫未来的执政之路带来许多不确定因素。

三 其他中亚三国:风险可控但潜在威胁增多

  对于乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦三国来说,权力体系非常稳定,领导人也无意进行实质性的变革,政权对社会的控制力也比较强,表面上不存在发生大规模动荡的现实危险。实际上三国在政治领域都面临很多现实的威胁和挑战,而且恰恰因为多种因素的复杂性和不确定性,使政治风险更具有集中爆发的可能。三国领导人主要靠一些政策上的“修补”来破解长期难以克服的政治难题。因为中东北非局势的恶化,三国都吸取教训,采取多种措施,进一步打压反政府力量,特别是各种极端势力和恐怖组织,努力保持国内的社会稳定。

  乌兹别克斯坦和土库曼斯坦保持了原有的政治管理方式,强化领导人个人的权威,尽管政治生活比较沉闷,但国内没有出现严重的政治问题。两国的反对派只能在境外活动,如2011年5月,作为反对派的乌兹别克斯坦人民运动在柏林举行第一次代表大会,宣布成立该组织,其领导人是著名诗人、政治家、持不同政见者穆罕默德·萨利赫。时隔不久,该组织核心成员鲁斯塔姆霍贾耶夫9月24日在俄罗斯自己家中被打死,萨利赫指责是乌兹别克斯坦安全人员所为。2011年7月8日,土库曼斯坦总统别尔德穆哈梅多夫总统呼吁在国外的反对派回国参与2012年总统选举,并许诺给反对派提供公平条件。在境外活动的土反对派共和国党领导人表示要回国参加选举,但土当局未予回应。这些所谓的反对派组织即便有参选的机会也难有作为,因为他们无法在国内立足,号召力有限。

  土库曼斯坦于2012年2月12日举行别尔德穆哈梅多夫当政后第二次总统选举,气氛平淡。2011年12月,土执政党,也是国内唯一的政党民主党与国内其他青年组织、老战士组织、工会组织、妇女组织等社会团体联合组成的土民族复兴运动一致推举现任总统别尔德穆哈梅多夫为总统候选人。除别尔德穆哈梅多夫以外,参选的还有7名候选人,分别是企业、团体和行政区的负责人,专家称这些候选人对现总统根本不会构成任何挑战[5]。别尔德穆哈梅多夫2012年1月9日公布了自己的竞选纲领,承诺在政治领域作出一些改变,赞成建立新的政党和独立的媒体,但强调需要的是对人民负责和有利于祖国繁荣的政党[6]。13日,土中选委公布了初步选举结果,别尔德穆哈梅多夫以97.14%的绝对优势蝉联总统,全国投票率达到了96.7%。选举的过程基本体现了土库曼斯坦的国情和民意,甚至其余7位候选人也一致表示,支持别尔德穆哈梅多夫当选。

  与乌、土两国不同,塔吉克斯坦在2010年下半年国内安全形势急剧恶化,随着阿富汗局势变数的增多,塔内外的安全压力进一步增大,武装反对派死灰复燃,再趋活跃。塔吉克斯坦国内的宗教极端势力一直以来对当局都是较大的威胁。对此,塔政府采取了应对措施:一是要求在伊斯兰国家自费学习宗教的塔留学生全部返回国内,到2011年9月1日,在沙特、利比亚、埃及、伊朗、巴基斯坦和也门等国接受宗教教育的塔青年已有1950人返回国内;二是继续通过参与集体安全条约组织联合行动等方式,争取俄罗斯在安全上的帮助。如2011年9月,塔吉克斯坦参加在集安条约组织框架下组织的为期两周的代号“中央—2011”的联合战略军事演习,在俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦四国境内同时举行,参演兵力总计达到1.2万人;三是强力部门开展专项行动,打击恐怖势力。2011年上半年,在塔吉克斯坦内务部门的反恐特别行动中,打死55名从事恐怖活动和极端主义活动的分子,逮捕伊斯兰解放党、乌伊运等组织成员46人。据塔副总检察长介绍,2011年共逮捕了196名各种恐怖组织和宗教极端组织成员,其中168人被判刑;17件刑事案件与伊斯兰解放党有关,2件刑事案件涉及到53名“乌伊运”成员[7]。近年来,塔吉克斯坦与邻国乌兹别克斯坦因水资源开发、债务纠纷导致相互关系恶化,乌兹别克族又是塔吉克斯坦的第二大民族,对塔解决国内问题带来现实困难。

  对乌、塔、土中亚国家来说,威胁最大的问题是地区发展不平衡以及社会的严重分化导致的对立情绪,在通货膨胀不断加剧的情况下,解决好国内长期存在的失业和贫困问题非常迫切。乌兹别克斯坦从2011年10月1日起面包和天然气价格开始上涨。面包上涨25%,600克的面包由400苏姆上涨到500苏姆,天然气上涨18%,冷水和热水的价格也上涨,电价上调20%。8月乌兹别克斯坦曾上调工资、退休金、奖学金和社会补助15%。但工资的增加远远不敌物价上涨的幅度。同时,政治上比较封闭以及客观上对外交通不便,也影响了经济的对外开放,使国家的整体发展受到不利影响。

四 上合组织应对中亚国家政治风险的基本策略

  在上海合作组织六个成员国中有四个是中亚国家,中亚地区也是上合组织开展多边合作的重点区域。维护中亚地区的稳定,从上合组织成立之日起就被作为一个基本目标。当前能够直接威胁中亚地区稳定的,不是外部的军事入侵,而是成员国内部的政治与社会矛盾以及与外部因素有关的内部问题,如借助外部支持,通过非法方式推翻现政权;与国际恐怖组织联系密切的带有宗教色彩的极端势力;与阿富汗毒品泛滥有关的跨国走私和有组织犯罪等。不稳定的根源是内生的,是与五国的社会经济状况密切相关。上海合作组织要顺利发展,必须要对中亚国家政治领域面临的挑战作出及时的反应和应对,避免成员国出现难以控制的政治动荡和流血冲突,建立必要的应急处理机制和危机管理机制。

  中亚国家目前的政治风险主要表现为一些政治要素的失衡或失序状态,主要体现在以下几个方面:

  首先是民族和地区矛盾难以消除。中亚地区多民族聚居,历史上民族关系并不和谐。如过去主体民族比例不占优势的哈萨克斯坦经过努力,哈族居民的比例目前已经提高到67%(独立初期只有40%),本来对巩固政权有利,但传统上的部族观念又可能导致新的政治分化,总统纳扎尔巴耶夫来自于“大玉兹”,地方上“大玉兹”出身的政治人物比较强势,“中玉兹”和“小玉兹”也不甘示弱。其他中亚国家也都有类似的问题,由于地区经济和文化发展的不平衡导致地区间、民族或部族间的矛盾比较突出。在吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦甚至已经引发了严重的政治冲突。

  其次是伊斯兰极端主义的挑战。中亚国家独立后坚持世俗化的政治制度,而下层则出现了伊斯兰教迅速复兴的状况,极端势力成为现政权的最大敌人,又具有一定的社会基础。中亚有较深的伊斯兰文化传统,特别是在人口稠密的费尔干纳地区,独立后长期积累的贫困问题为伊斯兰极端组织和极端思想的发展提供了合适的土壤,境外的宗教极端势力也不断向中亚地区渗透。伊斯兰政治组织在塔吉克斯坦已经打开了缺口,在塔吉克斯坦伊斯兰复兴党是合法政党,宪法中取消了关于国家世俗化的规定,学校中都开设伊斯兰教课程。中亚国家的学者担心,未来在塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦可能出现伊斯兰政权。中亚国家在解决宗教问题时方法简单粗暴,未来也可能造成强烈的反弹。

  第三是政权交接的不确定性。中亚的两个大国哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦都面临领导人新老交替的问题,纳扎尔巴耶夫和卡里莫夫大权在握,威信也很高,但都没有明确自己的接班人和政权的交接方式,这可能导致在未来围绕政权归属产生激烈的斗争。这些国家已经形成了不同的利益集团,对政治走向影响深远,由于他们资金雄厚,甚至与国外有联系,各不相让,未来的权力交接不会很平静。

  第四是政权本身的缺陷和权力斗争的激化。严重的腐败问题反映出中亚国家当局的执政能力不强,导致社会上的不满情绪越来越强烈。关键的问题是,多数中亚国家建设民族国家的过程还未最终完成,政治转型更是任重道远,发展的道路不会平坦。目前来看,中亚国家的政权结构不断调整,立法体制经常变化,甚至宪法也可以随意修改。总统个人的权力过大,既得利益集团操控政权,压制其他政治派别,容易导致政治纷争走向极端。

  第五是社会的两极分化严重,已经威胁到政局稳定。中亚国家人口增长很快,经济结构的不合理导致能够吸纳的就业人数有限,失业和贫困问题严重,国家没有能力提供有效的社会保障,财富向少数人手中集中也引发尖锐的社会对立。

  第六是外部环境复杂,大国的政治压力不可低估。中亚国家在政治转型的过程中经常受到外来因素的干扰,难以根据本国的实际情况选择适合的政治体制,有些大国把经济援助与政治条件挂钩,迫使亟需外来经济支持的中亚国家在政治上作出改变。一些受西方资质的非政府组织鼓动与现政权对抗,搞街头政治,成为不稳定因素。

  中亚国家政治形势总体上保持稳定,对上海合作组织推进多边合作是有利的。与之相对应,上海合作组织的顺利发展,也会进一步帮助中亚国家现政权巩固执政基础,在维护地区和平方面发挥更大作用。当前来看,中亚国家的政局变化,对上海合作组织的直接影响还不明显,上海合作组织在中亚地区应对政治危机和其他矛盾冲突的能力也需要不断加强。2010年吉尔吉斯斯坦发生政治动乱时,上海合作组织迅速表明了立场,给予吉过渡政府以有力的政治支持和经济上的帮助。但作为一个重要的区域合作机制,上合组织没有在吉发生内部骚乱时启动应急措施,在防止事态扩大方面显得力不从心。随着中亚国家面临挑战的增多,上合组织维护地区和平与稳定的任务更重,现有的机制需要进一步增强行动能力。

  安全和经济领域的合作是上海合作组织开展多边合作的优先方向,实际上,中亚国家内部新近出现的政治问题,都与各种社会矛盾有直接或间接的关系,反映出转型国家在内外环境发生急剧变化的背景下面临的挑战更加严峻。这些矛盾有的是因经济发展、资源分布和财富分配的不平衡而生,有的是因民族、宗教问题处理不当和不同政治派别争权夺利而起,更有的是因外部势力的渗透和干预而使国内的矛盾被进一步放大。贫困、失业、腐败等问题如果不及时解决,任其愈演愈烈,都能破坏一个国家的内部稳定。上合组织应该及时捕捉各种新问题,不断拓宽合作领域,才能真正体现新型区域合作机制的独特价值和广阔前景。

  上海合作组织已经开始关注中亚成员国政治领域的风险防控,尝试建立应急机制。2009年6月,上合组织叶卡捷琳堡峰会批准了《关于应对威胁本地区和平、安全与稳定事态的政治外交措施及机制条例》,就出现危机事态时成员国发表声明、举行磋商、提供援助、协调立场等问题作了明确规定,但基本上还属于政治层面的协调,缺乏相应的保障措施和执行手段。同年10月,时任俄罗斯总理的普京在北京举行的上合组织总理会上建议,启动上合组织突发事件应急中心,哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦总理表示支持并希望在各自的国家成立应急中心的分支机构。在2011年7月的阿斯塔纳峰会上,中国国家主席胡锦涛提出要增强上合组织抵御现实威胁的能力,确保地区长治久安,建议加紧研究建立突发事件应急机制[8]。

  针对中亚国家可能发生的突发事件,特别是政局动荡,上合组织应尽快考虑建立应急管理机制。该机制需遵循以下原则:首先是开放性原则,可以与联合国及其他国际组织合作,共同控制危机事态扩大、提供经济援助等;其次是有效性原则,应急管理通常包括阻止、准备、应对、重建和舒缓等五个环节。阻止是预防措施;准备是指提高政府和个人的反应及处置能力;应对是针对危机的应急手段;舒缓是指危机发生后采取措施减少损失;重建是恢复基础设施、民众信心和社会稳定。危机管理成功与否,在很大程度上取决于是否能够建立完善的危机预防和预警机制[9]。再次是多样性原则。应急管理应是一个功能多样的体系,主要包括信息共享、技术交流、资源援助和人员支持等方面。上合组织框架内的应急管理还应该是非军事性的行动。最后是规范性原则。应急机制的运作要依据必要的国际法规则,通过签署多边条约与文件,使应急行动遵守成员国所愿意接受的行为规范。成文的国际法规则是应急管理多边合作必不可少的前提和制度保障。上合组织对此也应有所考虑,在已有相关多边文件基础上签署新的旨在维护地区和平稳定的公约或条约,为应急机制的运作奠定必要的法律基础。

  

  载李进峰,吴宏伟主编《上海合作组织发展报告(2012)》,社会科学文献出版社2012年7月第1版。

 

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  [1]Масимов: события в Жанаозене - урок для Казахстана,http://actualcomment.ru/news/35175/

  [2]Что происходит в Казахстане? http://www.rosbalt.ru/exussr/2011/12/16/925394.html  

  [3]Депутат парламента Кыргызстана от фракции ?Ата Мекен? заявила о том, что выходит из состава коалиции большинства,http://www.24kg.org/parlament/117639-deputat-parlamenta-kyrgyzstana-ot-frakcii.html

  [4]В Кыргызстане произошло очередное столкновение на межэтнической почве — между киргизами и кавказцами,http://www.fergananews.com/news.php?id=17891&mode=snews

  [5] Туркменистан: Семь человек назначены конкурентами Бердымухамедова на президентских выборах,http://www.fergananews.com/news.php?id=17835&mode=snews

  [6]Туркменистан: Кандидат в президенты Бердымухамедов обещает стране индустриализацию, новые партии и независимые СМИ,http://www.fergananews.com/news.php?id=17898&mode=snews

  [7]В 2011 году в Таджикистан были экстрадированы около 60 человек,http://khovar.tj/rus/security/31281-v-2011-godu-v-tadzhikistan-byli-ekstradirovany-okolo-60-chelovek.html

  [8] http://www.gov.cn/ldhd/2011-06/15/content_1885082.htm

  [9]突发公共危机应急管理国际合作机制研究,http://www.dgemo.gov.cn/yjzx/ShowInfo.asp?ID=8