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论上海合作组织的发展动力

发布时间:2013-12-12 16:14:37作者:胡键文章来源:《社会科学》(沪)2005年06期

  作者简介:胡键,上海社会科学院欧亚研究所副研究员。(上海200020)

  内容提要:上海合作组织成立近四年来,在维护地区和平与稳定、打击恐怖主义等方面作出了重大贡献,特别是塔什干峰会所取得的成果,使之从机制初创发展到务实合作的新阶段。但是,该组织的发展并不乐观,机制化建设仍主要在安全合作上,经济合作非常有限,更缺乏成熟的经济合作机制。功能扩溢、机制扩容和建构集体认同将是上海合作组织进一步发展的动力。

  关 键 词:功能扩溢 机制扩容 集体认同 上海合作组织

 

  任何一种国际机制在建立后就立即面临着如何发展的问题,上海合作组织也不例外。该组织成立近四年来,虽经过莫斯科峰会、 圣彼得堡峰会的发展, 特别是2004年6月的塔什干峰会,不仅建立了地区反恐怖机构, 而且还签署了包括《上海合作组织观察员条例》、《上海合作组织成员国关于合作打击非法贩运麻醉药品、精神药物及其前体的协议》等在内的涉及政治、经济、法律、安全、外交等领域的文件,使之从机制初创发展到务实合作的新阶段。但是,上海合作组织的发展并不乐观,它的发展前景将寄希望于三个方面,即功能扩溢、机制扩容和建构集体认同。

   一、功能扩溢:从安全合作到以经济合作为中心的全面合作   

  “扩溢”(spill-over)是新功能主义(new-functionalism)在20世纪50 年代末60年代初研究欧洲一体化实践的概括和总结,也是对欧洲一体化前景的展望和指导。“扩溢”是新功能主义一体化理论的核心概念之一,根据林德伯格(Leon N.Lindberg)的观点,“扩溢”的最初内容是指这样一种情形, “有一个具体目标的行动创造了这样一种情势,原初的目标只有通过采取进一步的行动才能得到保证,这又反过来创造了一种进一步的条件以及更多行动的需要等”(注:Leon N.Lindberg,The Political Dynamics of Europe Integration,Stanford University Press (Stanford,California)1963,p.10.)。后来,哈斯(Ernst B.Haas)指出,国家间的合作并不只局限于经济、技术等功能性领域和部门,一定的合作会扩散到相关领域和部门,特别是政治领域的合作会在经济、技术等功能性合作的基础上进一步深化,从而实现政治上的一体化,并逐步形成超国家的权威机构。因而,在哈斯看来,任务或者说功能本身的扩展就是扩溢(注:Ernst B.Haas,Beyond the Nation-State: Functionalismand International Organization,Stanford University Press (Stanford,California)1964,p.53.)。

  继新功能主义之后,新制度主义(newinstitutionalism)和政府间主义(intergovernmentalism)在研究一体化问题时都吸收了新功能主义扩溢理论的成果(注:George Tsebelse and Geoffrey Garrett,The Institutional Foundations of Intergovernmentalism and SupranationalismintheEuropeanUnion,International Organization,2001,55(2)pp.357—390.)。新制度主义主要代表基欧汉(Robert O.Keohane)就主张通过在某一领域里合作的成效“扩溢”到其他领域,并催生出新的合作。新制度主义实际上是把“扩溢”当作扩大合作的一种途径。同样,政府间主义者如霍夫曼(Stanley Hoffman)虽然批判了新功能主义关于从功能领域向政治领域扩展的观点,但对新功能主义关于合作从一个功能领域向另一个功能领域的扩展却表示了认同,也就是他所说的“低级政治”领域内的合作(注:Stanley Hoffman,Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation State and the Case of Western Europe,Daedalus,1966,95(3)pp.862—915.)。这就是说,虽然新功能主义的扩溢理论是研究欧洲一体化实践的产物,但是,由于“扩溢”一般发生在合作领域,任何的合作行为或状态显然都存在着从一个领域或部门扩展到更多领域、更多部门的趋势。因此,新功能主义的扩溢理论在描述国际机制的发展进程中无疑具有普遍性的意义。

  上海合作组织是在“上海五国”会晤机制的基础上发展而来的。最初,“上海五国”的主要目的是为了解决原苏联留下的边界问题,并于1996年4月26日,中、俄、哈、吉、塔五国元首在上海共同签署了《中、俄、哈、吉、塔关于在边境地区加强军事领域信任的协定》;第二年4月, 五国两方又在莫斯科签署了《在边境地区相互裁减军事力量的协定》。两个协定表明,中国同俄、哈、吉、塔四国在边界和军事互信问题上达成了一致。但是,随后由于中亚伊斯兰极端势力逐渐凸现,特别是极端主义、分裂主义和国际恐怖主义三股势力合流,并危及到整个中亚地区的和平与安全。因此,“上海五国”开始从以军事安全为中心扩展到以军事安全和反恐合作为中心。从1998年7月五国领导人发表的《阿拉木图宣言》起, “上海五国”的功能就已经开始扩溢。该宣言表示:“任何形式的民族分裂主义、民族排斥和宗教极端主义都是不能接受的”,五国“将采取措施,打击国际恐怖主义、有组织犯罪、偷运武器、贩卖毒品和麻醉品以及其他跨国犯罪活动”。1999年的《比什凯克联合声明》则首次正式指出,五国执法安全部门通力合作,打击和遏制三股恶势力以及毒品、武器走私等犯罪活动。这一主张在2000年7月的杜尚别会议上再次得到重申。在这些前提下,上海合作组织于2001年6月在上海正式成立, 并签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。上海合作组织的成立标志着原来的“上海五国”已顺利地实现了重要的功能扩溢。

  上海合作组织成立后,应该说,其功能仍然在不断扩溢。一方面,军事和安全合作得到进一步加强,尤其是2001年6月15日,中、俄、哈、吉、塔、乌六国元首共同签署的《上海公约》,标志着上海合作组织在安全合作方面迈上了一个新的台阶。《上海合作组织宪章》的制定和北京秘书处的设立,则使上海合作组织在安全合作方面走上了机制化轨道。另一方面,经济合作也正式启动,并取得了初步的成效。2001年9月上海合作组织成员国总理在阿拉木图举行第一次会晤, 商讨了加强经济合作和贸易与投资便利化问题。会议发表有关文件阐述了经济合作的基本目标、合作领域和实现的途径。特别是《上海合作组织成员国政府间关于区域合作的基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录》的签署,对发展成员国之间的经济合作有重要的指导性作用。2003年5月,上海合作组织成员国元首莫斯科会议又强调,要尽快完成《上海合作组织长期多边经贸合作纲要》的制定工作。同年9月,成员国总理第二次会晤批准了《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》。在2004年的塔什干峰会上,六国又签署了《上海合作组织国际公路运输多边协定》等经济合作文件。同时,为促进上海合作组织各成员国经贸合作的势头,中国政府已承诺向上海合作组织各成员国提供总额达9亿美元的优惠商业贷款。另外, 上海合作组织发展基金也同时宣布建立。这些都表明,上海合作组织在加快经济合作、促进共同发展上已迈出更大的步伐。

  但是应当承认,上海合作组织在成立后的几年中,仍然以安全合作和反恐合作为中心,经济合作还刚刚起步。因此,塔什干元首宣言虽然指出,“该组织机制建设的任务业已顺利完成”(注:《上海合作组织成员国元首塔什干宣言》,《人民日报》2004年6月18日。),但实际上只是军事信任机制和安全合作机制建设的完成,经济合作方面的机制建设还刚刚开始。特别是由于各成员国都是转型国家,经济发展和通过经济合作参与经济全球化进程以融入国际社会,是各成员国最重要的战略目标(注:Stanislav Zhukov,Adapting to Globalization,inBoris Rumer eds.Central Asia and the New Global Economy,New York,2000,pp.149—173.),而受各成员国对外经济合作偏好和信任不足等因素的影响,该机制内的经济却长期停滞不前(注:上海合作组织的三个主要成员国中、俄、哈的主要贸易伙伴军为西方发达国家,俄、哈、吉、塔是欧亚经济共同体关税同盟成员,四国之间的贸易份额稍微大一些,但包括这四国在内的所有成员国之间的贸易依存度并不高;加之各国都是发展中国家,相互投资力也十分有限。这一切都制约着区域合作的发展。更详细的情况参见商务部欧洲司和国际贸易经济合作研究院联合课题组:《上海合作组织区域经济合作研究》,《俄罗斯中亚东欧研究》2004年第1期。)。经济利益是国家利益的基础和核心。如果这一多边机制不能有效拓展各成员国的经济利益,仅仅停留在军事互信和安全合作上,那么,它的发展势头是乏力的。因此,各成员国应该致力于促使上海合作组织的功能从军事互信、安全合作扩溢到以经济合作为中心的全面合作上来。同时,从该机制的发展进程来看,秘书处和地区反恐机构执委会的建立,只是该组织建设在特定领域内的初步成果,随着其功能向经贸领域的扩溢,建立上海合作组织经贸合作协调机构将势在必行(注:许涛:《论上海合作组织的机制化》,《现代国际关系》2003年第6期。)。

    二、机制扩容:从增加观察员到吸收一些新成员 

  机制扩容实际上也是一种扩溢,是指机制在地理范围上的扩大,所以也称地理上的扩溢(geographic spill-over)(注:Ernst B.Haas,The Uniting of Europe: Political,Social,and Economic Forces 1950—1957,Stanford University Press,1968,pp.313—314.)。功能的扩溢必须是在这样的基础上实现的,即某一领域或部门的合作所取得的成绩对其他领域产生示范效应,使它们也想通过这样的行为来实现更大程度的满足(注:陈玉刚:《国家与超国家——欧洲一体化理论比较研究》,上海人民出版社2001年版,第217页。)。同样,几个国家之间的合作所取得的成绩也会对周边国家产生示范效应,并希望通过加入其中来实现某些方面的更大满足。这种情况在国际组织发展的历程中比比皆是,英国等加入欧洲共同体、中东欧国家加入北约和欧盟,以及现在德国、印度、日本、巴西等国正在争取成为新的联合国常任理事国等,都是因为相应的国际组织在合作中所取得的成绩对这些正在争取成为成员国的国家产生了积极的效应。当然,该国际组织因吸收了新的成员之后也的确是获得了新的发展动力。如果一个国际组织长期不进行机制扩容,这就意味着该组织没有诱惑力,或者说,它的存在与否对相关国家没有实际意义,因而也就没有生命力。

  机制扩容同样是上海合作组织机制建设的一项重要内容。由于“上海五国”在安全领域中的合作日见成效,这早已引起了深受恐怖主义之害的乌兹别克斯坦的关注。2000年五国杜尚别外长和元首会议时,乌兹别克斯坦都派出观察员参加了会议,并于2001年1月正式提出了加入该机制的申请。同年6月,上海合作组织成立前夕,乌就被接纳为“上海五国”的正式成员,并在上海合作组织的一系列筹备工作中发挥了积极的作用,所以,成员国的领导人一致同意乌以发起国和正式成员国的身份加入上海合作组织(注:中国现代国际关系研究所民族与宗教研究中心:《上海合作组织——新安全观与新机制》,新华出版社2002年版,第159页。)。尤其是在建立上海合作组织塔什干地区反恐机构执委会的过程中,乌所做的大量工作得到了塔什干元首会议的充分肯定(注: 《上海合作组织成员国元首塔什干宣言》,《人民日报》2004年6月18日。)。地区反恐机构的启动使上海合作组织的地区安全合作机制进一步强化。

  上海合作组织成立近四年来,严格地说,还没有真正扩容。在塔什干峰会上,各成员国签署了《上海合作组织观察员条例》,并根据该条批准蒙古成为该组织的“观察员国”。这仅仅是体现了上海合作组织开放性的一个方面的特点,与正式接纳新成员并不是一回事,而是“该组织与其他国际组织和国家建立和扩大联系的新的重要步骤”(注: 《上海合作组织成员国元首塔什干宣言》,《人民日报》2004年6月18日。)。随着在上海合作组织框架内的合作不断加深,影响不断扩大,该组织对外的吸引力也将越来越大,国际威望也日益提高,在这种情形下,上海合作组织的正式扩容将是顺理成章的事。现在,经过塔什干峰会之后,上海合作组织正式扩容的机会基本上已经成熟。

  第一,上海合作组织在军事互信和安全合作方面已经建立了比较成熟的机制,包括建立了北京秘书处和塔什干地区反恐机构两个常设机构。这为所有各方的有效合作提供了机制保障,从而在合作的各领域特别是在边界稳定、打击“三股势力”方面取得了许多积极的成效。这也为各方的进一步合作(功能扩溢)和接受新成员(机制扩容)都奠定了基础。

  第二,该组织所取得的成绩引起了周边国家的极大兴趣。自上海合作组织成立以来,就有一些国家相继提出要加入其中。到目前为止,巴基斯坦、印度、伊朗、蒙古、阿富汗均已表示希望加入上海合作组织。这样,申请加入该组织的国家已经达到5个。更值得一提的是, 美国一些学者也在不断地呼吁美国政府加强与上海合作组织及其各成员国的合作(注:Matthew Oresman,Engaging China in Central Asia,Http://www.chinaeurasia.org/newsletter.Htl,April/May,2004.另外,早在2003年,美国的一个重要智库战略与国际问题研究中心(CSIS)就出台过一个关于中国在中亚的详细研究报告,建议美国政府要重视中国在中亚的影响和通过上海合作组织加强与中国的接触。)。而在此前,有一些美国学者认为,它可能被俄罗斯用作限制美国向中亚渗透的工具;或者可能会变成中国的“华约”,因为中国可以通过这一组织强迫中亚国家继续支持其对台政策的立场、继续联手打击三股邪恶势力,以及支持中国的世界多极化的主张。因此,从这一角度来看,他们认为,这一组织具有反美、反西方的倾向;同时也认为,上海合作组织是对美国的一个潜在威胁,美国不应该支持(注: 2003年10月18—19日,美国CSIS的马修•奥伦斯曼(Matthew Oresman)在中国国际问题研究学术交流基金会和上海社会科学院上海合作组织研究中心联合举办的“伊拉克战争后的中亚和上海合作组织”国际研讨会上所列举的美国一些学者的观点。)。现在看来,这种观点早已不是美国学术界的主流。

  第三,由于该组织在维护地区稳定方面所作的重大贡献也引起了其他国际组织的关注。例如,2003年,欧盟内部的一个重要研究机构欧洲国际亚洲研究所(EIAS)专门出台了“欧盟对上海合作组织的应对”的内部报告,强调欧盟应重视上海合作组织并制定出相应的合作对策。尤其引人注目的是,联合国、欧安组织、北约等国际组织的代表都出现在2004年6月举行的上海合作组织塔什干峰会上。 作为一个成立时间不长的国际组织,上海合作组织的一次成员国首脑会议有幸邀请到这么多国际组织的代表前来与会,对上海合作组织来说,这是空前的。这也表明前一阶段上海合作组织在维护地区和平稳定和打击国际恐怖主义等方面所作出的重要贡献,得到了包括联合国和北约等在内的重要国际组织的肯定。另外,经过几年来的观察,北约、欧盟都感到反恐离不开上海合作组织。尤其是伊拉克战争以后,中亚地区和阿富汗的恐怖形势出现了回潮的趋势,而恐怖主义又与世界毒品走私是相伴相随的。有资料表明,全球40%和欧洲60%的毒品都来自于阿富汗,主要通道则是中亚—高加索的“新月”地带。塔什干峰会签署的反毒品协议,可以说是欧盟、北约与上海合作组织加强合作的一个新领域。因此,上海合作组织的扩容也排除了北约、欧盟等国际组织的疑虑。

  第四,上海合作组织的功能扩溢必然产生机制扩容的动力。原有的安全合作已经对周边国家产生了一定的示范效应,特别是印、巴等国也是深受阿富汗—中亚—高加索地区恐怖主义之害的国家,他们也希望加入该组织并通过该组织的多边机制来维护自己的国家安全。更为重要的是,印巴两国最近为和平解决克什米尔问题作出了积极的努力,为最终能加入该组织迈进了重要一步。随着上海合作组织向经济领域合作的扩溢,这无论是对经济正在崛起的印度还是对谋求经济发展的巴基斯坦、蒙古,以及处于重建之中的阿富汗,都具有极大的诱惑力。当然,上海合作组织的机制扩容不能像北约那样成批地吸收新成员,为了有利于协调新旧成员的关系,应采取一个一个的步骤接纳,这样同时也可以保证合作的有效性。

   三、集体认同:建构上海合作组织的集体身份   

  在理解国家行为的动因时,新现实主义和新自由主义都强调物质层面的权力和利益(注:[美]玛莎•费丽莫:《国际社会中的国家利益》,浙江人民出版社2001年版,第7页。)。建构主义则认为,理解国家行为的动因是国家偏好,而偏好在相当程度上是由社会结构塑造的,社会结构和利益本身都是由共有知识建构的(注:[美]亚历山大•温特:《国际政治的社会理论》,上海人民出版社2000年版,第167页;[美]玛莎•费丽莫:《国际社会中的国家利益》,浙江人民出版社2001年版,第22页。)。其理论的逻辑就是身份决定利益、利益决定行为。所以,建构主义学派尤其强调建立集体身份以协调共同体需要与其个体成员需要之间的关系;同时,建构主义还认为,集体身份还是形成共同利益的前提,二者决定着集体中各成员一致的行为。也就是说,行为体只有具备集体身份和共同利益之后才能采取与之相一致的行动,而行为体身份和利益又是由共有观念特别是内化的观念建构而成的。这构成了建构主义的两大原则之一(注:[美]亚历山大•温特:《国际政治的社会理论》,上海人民出版社2000年版,第1、328;423页。)。

  集体身份必然涉及到集体认同(identification)问题。所谓认同就是将一种共有观念完全内化为“自我悟知的一部分”,这一认知过程就是社会身份或集体身份(注:[美]亚历山大•温特:《国际政治的社会理论》,上海人民出版社2000年版,第1、328;423页。)。没有这种“群我”的意识,就难以产生共同的行动。前文述及,上海合作组织迄今为止主要还是在安全领域内的合作,机制化建设也只是停留在安全合作上,经济领域内的合作十分有限,而且也缺乏相应的有效机制。原因是多方面的,但关键的原因正是在于该组织框架内各成员国还没有形成一种集体身份,缺乏应有的集体认同,或者只是在非常有限的领域内存在某些认同。

  上海合作组织各成员国认同缺乏的原因主要有两个方面。一方面是各成员国之间的全方位的互信不够,甚至在某些方面出现“信任赤字”。各成员国在边界、军事和反恐方面存在较高的信任度,但是,在经济、人文等合作领域内显然存在着相当的不信任甚至猜疑。例如,中亚各国对俄罗斯的戒备之心,俄罗斯、中亚各国某些人中存在的“中国威胁论”和“中国人口扩张论”等,都表明相互之间缺乏信任。这虽然不是主流,但也影响相互之间的合作,中俄之间的经贸合作尤其是能源合作就屡遭挫折。另一方面是在上海合作组织框架内的合作中,各成员国的关注点不同,因而合作层次也就不一样。俄罗斯是一个欲重新复兴的大国,更关注其战略空间。它对上海合作组织的态度取决于其实力恢复的程度。在其实力还没有完全恢复时,可能比较热心于该组织的建设,这样至少可以通过该组织有限地控制独联体部分地区;但是,当俄罗斯的实力恢复到足以重新控制整个独联体地区时,在独联体和上海合作组织之间,俄罗斯更愿意选择独联体而不是上海合作组织(注:不过,自格鲁吉亚、乌克兰发生“颜色革命”以后,一度陷入停顿的“古阿姆”组织又重新获得了发展的机会,并且对独联体构成了严重的挑战,其势头大有成为独联体“终结者”的趋势。即使独联体仍然存在,但很显然,格鲁吉亚、乌克兰、摩尔多瓦、阿塞拜疆等国在“颜色革命”以后都有明显的向西方倾斜的势头,独联体在未来将是“独”的倾向更多,“联”的倾向更少。当然,在吉尔吉斯斯坦也发生“颜色革命”以后,上海合作组织的前景同样令人担忧。)。中亚国家如乌兹别克斯坦由于受恐怖主义危害深重而更强调安全合作,哈萨克斯坦则出于民族问题和经济发展这两个原因而借助于上海合作组织。俄罗斯族在哈总人口中占近40%的比例,若不能协调与俄罗斯的关系,哈就难以保持政局和社会的稳定。所以,哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫明确表示,“维护社会的政治稳定和加强各民族的团结是哈萨克斯坦的头等大事”(注:[哈]努•纳扎尔巴耶夫:《前进中的哈萨克斯坦》,民族出版社2000年版,第136页。)。经济发展尤其是能源开发则使哈越来越需要依靠上海合作组织来加强与中国的联系。塔吉克斯坦也有借上海合作组织来实现政局稳定的意图。吉尔吉斯斯坦则更愿意加强经济方面的合作。相比之下,中国对上海合作组织的期望要更高一些。因此,在目标不太一致的情况下,要在各成员国中产生一种认同并建构上海合作组织的集体身份,这的确有相当大的困难。

  尽管如此,在上海合作组织框架内建立集体认同还是有可能的。

  一方面,尽管上海合作组织各成员国的文化有相当大的差异,但是,经过各方共同的努力逐步提炼出来的、以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”为基本内容的“上海精神”(注:中国现代国际关系研究所所长陆忠伟教授把“上海精神”的精髓概括为“五个C ”和“三个新”,即Confidence (信任)、 Communication(交流)、Cooperation(合作)、Coexist(共存)、Common interest(共同利益)以及新型国家关系、新型安全观和新型区域合作模式。参见陆忠伟《欧亚大陆地缘战略格局演变及其前景与意义》(代序),载中国现代国际关系研究所民族与宗教研究中心:《上海合作组织——新安全观与新机制》,时事出版社2002年版,第10页。),已经初步获得了各成员国的一定程度的认同。这是上海合作组织集体认同的最重要的一部分,也是建构上海合作组织集体身份的理论基础。正是由于这些共同的认知——集体安全认同,上海合作组织各成员国才在打击恐怖主义、分裂主义和极端主义三股势力问题上采取一致的集体行动。问题的关键是,由于各国关注点不一样,各成员国对“上海精神”还只是有限认同。要建构上海合作组织的集体身份,必须使各成员国对“上海精神”产生全面的认同,这样才能促使各成员国在该组织内实现真正的全面合作即功能扩溢,也只有在“上海精神”获得更多国家的认同之后,上海合作组织才能接纳新成员国,实现机制扩容。

  另一方面,中亚地区是古“丝绸之路”的连接地带,这条古代商路同样也有着深厚的文化内容,集体认同问题同样可以从这一文化内容寻找载体,特别是通过文化合作的纽带来促进经济持续发展,加强地区和平与稳定,这是完全可以做得到的,并得到了各成员国的一致赞同。由于古“丝绸之路”是一根人类交往的历史“红线”,它从东到西连接着众多国家的历史;如果建构这种文化认同,上海合作组织将获得更广泛国家的支持,从而也将有更多的国家对该组织产生兴趣;这同样也有利于上海合作组织的进一步发展。

  来源:《社会科学》(沪)2005年06期