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当前中亚经济安全形势及其对上海合作组织的影响

发布时间:2013-12-12 16:14:33作者:潘光文章来源:《国际问题研究》2011年第6期

  〔关健词〕中亚、经济安全形势、上海合作组织

  〔提要〕正在走出危机的中亚在金融、能源等合作领域面临挑战和机遇,而阿富汗、巴基斯坦恐怖暴力活动和中东大动荡的双重扩散效应使中亚安全形势再趋严峻。中亚形势的新发展与上海合作组织密切相关,也使上海合作组织面临新问题和新机遇。

  〔中图分类号〕D815.4

  〔文献标识码〕A

  〔文章编号〕0452 8832(2011)6期0061-08

  〔作者简介〕潘光,上海社会科学院上海合作组织研究中心主任

  

  一、后危机时期中亚经济复苏与上海合作组织的作用 

  国际金融危机对中亚地区的影响非常大,使该地区国家的经济增长率从2008年的6.6%跌至2009年的1.5。为摆脱金融危机,中亚国家从各自国情出发,制定了一系列应对措施。哈萨克斯坦政府于2008年11月通过了国家反危机计划,2010年初又通过了该计划的实施细则,决定从国库和其他渠道调拨2.2万亿坚戈(当时约合180亿美元),以抵御国际金融危机的冲击。此外,国家通过降税、降低小企业注册资金等措施扶持实体经济。在各项综合措施的作用下,哈萨克斯坦经济下滑态势趋缓,一五农业指标趋稳,投资规模扩大,财政收人增加,房地产市场开始解冻,通胀压力减小二吉尔吉斯斯坦政府采取了巩固银行体系、加强央行监管与融资力度、改善企业经营环境、推动外 贸发展、多方拉动内需、稳定电力供应以减缓缺电危机、增加农业投人以确保粮食供应等多项措施。塔吉克斯坦政府大幅削减公共支出,将商业贷款利率由18%降至14%,并全力保证农业拨款,巩固棉花产业,竭力将金融危机的冲击减少到最低程度。乌兹别克斯坦政府及时采取了降低企业赋税、向国有商业银行注资、支持实体经济和出口企业、提高股份公司注册资本要求、提高天然气出口价格等措施,减缓了金融危机的冲击。土库曼斯坦政府在能源出口领域坚持多元化政策,保障出口收人稳定,取得了成效。 国际金融危机给中亚地区带来的重要启示是:在经济全球化、区域化迅猛发展的今天,推进上海合作组织这样的多边经济合作机制十分必要,开展成员国之间金融合作更显迫切。观察家认为,为了早日实现经济复苏,上海合作组织成员国携手合作,采取了众多联合应对措施,已初显成效。为解决多边经济合作项目的资金瓶颈问题,缓解中亚国家财政困境,中国先后向上海合作组织成员国提供了120多亿美元的优惠信贷,还为俄罗斯、哈萨克斯坦提供了专项贷款。同时,在上海合作组织区域层面上,已经形成的金融合作的多层架构,即宏观的多边金融合作、中观的双边金融合作和微观的机构 合作,都有一定的制度推进。有学者建议,上海合作组织应从战略和战术两个方面推进金融合作:战略上首先要使俄罗斯认同金融合作,逐步打消对中国的担忧;战术上可以把一些应对措施常态化,如反危机基金和货币互换等,并向建立上海合作组织开发银行的目标推进。[1]从目前情况看,上海合作组织的金融合作在制度建设上虽有一定进展,但从满足金融服务的需求上还有差距,深化区域金融合作还面临一定约束条件:首先是俄罗斯的积极性不太高,其次是成员国金融发展水平不均衡,塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦的资本市场和银行体系规模较小,运作也不规范。

  中亚地区拥有丰富的石油和天然气资源。上海合作组织成员国中既有能源出口国,又有能源进口国,还有能源途经国,三者构成了完整的能源生产和消费的互补体系。因此,能源合作必然成为上海合作组织经贸合作的重中之重。目前的能源合作呈现如下特点:第一,不断深人,内容丰富多样,不仅包括油能合作,也涉及铀核领域的合作,以及电力合作和水电合作等;第二,双边、多边并举,以双边为主,俄罗斯通过哈—中管道对华输油和土—乌—哈—中输气管道的开通标志着多边合作取得重大进展;第三,能源合作 发展相对不平衡,有些领域相对滞后;第四,互补合作与竞争并行;第五,能源合作机制建设相对滞后。2006年,时任俄罗斯总统普京提出在上海合作组织框架内建立能源俱乐部,但至今没有一个明确的计划。对能源俱乐部等主张,也有许多不同意见。有专家担心:能源合作在上海合作组织经济合作中所占比重过大,不利于该组织经济合作的均衡、可持续发展;能源是不可再生资源,过度开发会使成员国在能源安全领域面临新挑战。

  俄罗斯对在前苏联范围内推动经济一体化非常积极,除了欧亚经济共同体和关税同盟之外,还在努力推动独联体区域内的自由贸易区建设,计划从2012年开始建立统一的经济空间、能源市场和金融空间,引人统一货币,实现商品和资本自由流动。这一趋势可能对上海合作组织的经济合作、特别是中国与该组织其他成员国的贸易带来不利影响。[2]例如,俄罗斯、白俄罗斯和哈萨克斯坦最近成立的关税同盟势必会影响中国商品进人中亚地区。除了部分国家平均关税税率上调之外,关税同盟在海关程序、检疫检验标准等方面都可能对中国设置新的障碍。但是,关税同盟对中国和上海合作组织来讲也并非全是负面因素,存在着一定的积极效应:在出口补贴方面,可以促进俄罗斯更加积极地将高新技术和农产品一起出口;关税同盟2013年开始实现铁路非歧视性过境,运费成本可能会下调,有利于中国商品进人关税同盟各国;中国还可以加强对关税同盟参加国的直接投资,以绕过关税壁垒。目前中国与欧盟国家经贸来往中的一些成功经验,可以在发展与关税同盟参加国的经贸关系中加以参照。

  二、中亚安全形势再趋严峻对上海合作组织的冲击 

  2011年初以来,由于阿富汗、巴基斯坦的恐怖暴力活动又呈活跃态势,美国、北约从阿富汗撤军的前景又具有不确定性,再加上中东大动荡的扩散效应,使中亚地区的安全形势再趋严峻,主要表现在以下几个方面。

  1.阿巴暴力冲突加剧,对中亚地区形成强烈冲击。年初以来,特别是本。拉登被击毙后,阿富汗和巴基斯坦的恐怖暴力活动急剧升级,美国和北约也加强打击力度,这一地区的恐怖分子出现了向中亚回流的趋势,塔利班向中亚邻国扩张势力的几率也在加大。有证据显示,在吉尔吉斯斯坦发生动乱时,基地等恐怖组织都在其中煽风点火。[3]中亚国家与阿富汗的边境地区防务松懈,如阿富汗与塔吉克斯坦的边界长达1300多公里,防卫不严,使恐怖、极端势力有机可乘。同时,美巴关系恶化后,经俄罗斯和乌兹别克斯坦向阿富汗运送物资的北方通道的作用上升,现运输量已占对阿物资运输总量 的近40%,未来要达到75%。因此,北方通道成为塔利班袭击目标的可能性越来越大,也成为中亚和上海合作组织的隐患。

  2.中东动荡所产生的扩散效应持续发酵,使中亚国家的稳定面临严峻考验。有学者把中亚和中东进行比较,认为中亚的情况和中东动荡地区的情况有些相似,不同程度地存在专权、腐败、贫困、通胀、失业等现象。他们认为,中亚国家内部不安定因素主要有:精英、宗派和部落矛盾错综复杂;领导人在位时间过长;物价暴涨,如去年乌兹别克斯坦和土库曼斯坦的物价分别上涨了15%和12%;失业率居高不下,在费尔干纳地区高达80%;贪污腐败和以权谋私。所有这些相似的因素使人担心中亚会步中东后尘。[4]还有专家指出,中东的极端主义思潮蔓延到中亚是最令人不安的。经过前苏联70多年的世俗教育,伊斯兰极端思潮在中亚并无多大市场,然而,受到阿富汗冲突和中东动乱的影响,近期宗教极端思潮正在中亚回潮,对世俗主义形成冲击。蓄须、戴面纱、改名字等只是表象,背后却有极端组织在鼓动和推介。最近,吉尔吉斯斯坦总统奥通巴耶娃就警告说,有极端分子正在吉尔吉斯斯坦策划恐怖事件。[5]不过,只要中亚国家切实进行改革,实现不同民族和宗 教之间的和谐相处,发展经济文化,提高就业率,发挥上海合作组织等组织的维护稳定作用,动乱在中亚并非不可避免。

  3.非传统安全威胁上升,中亚国家之间可能因利益争端爆发冲突。自2008年下半年金融、经济危机开始波及中亚以来,由于历史积怨、水资源分配、贸易纠纷、非法务工和债务等问题,中亚国家之间的矛盾出现激化的趋势。特别是围绕苏联时期遗留下来的水资源分配及相关的电力供应问题,乌兹别克斯坦与塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、甚至哈萨克斯坦的关系趋于紧张。2010年,处于下游的乌兹别克斯坦与处于上游的塔吉克斯坦矛盾激化, 甚至因乌兹别克斯坦扣留过境的塔吉克斯坦物资发展到剑拔弩张的状态。这些恶性事态也使上海合作组织成员国之间的团结与合作面临直接挑战。同时,中亚国家之间在跨界民族问题、领土边界问题上都还存有分歧,民族主义的膨胀有可能引发跨界民族冲突。2010年6月发生的乌兹别克族与吉尔吉斯族之间的恶性冲突就是一个危险的先例,目前这一事件的后遗症并没有消除。吉尔吉斯斯坦奥什州前内务局长苏法纳里耶夫指出:“下一波冲击随时可能来临。”[6]

  4.制毒贩毒等跨国犯罪活动严重影响中亚地区的社会稳定。近期,制毒贩毒、武器走私、非法移民等跨国犯罪问题在中亚地区趋于严重,对地区安全形成严重威胁。2011年以来,源于阿富汗的中亚毒品走私量明显加大,对中亚国家、俄罗斯乃至中国都造成冲击。毒品走私与恐怖活动密切相关,恐怖团伙往往通过组织、支持制毒贩毒获得资金,再用这些资金来进行恐怖活动。毒品走私又加剧了中亚国家的腐败,有些贩毒集团和政府内的腐败官员形成利益链,依靠执法部门的庇护进行毒品走私。同时,毒品泛滥还给中亚国家带来吸毒人数增加、艾滋病毒蔓延等一系列社会问题。

  三、如何进一步深化上海合作组织经济安全合作 

  中亚地区出现的新情况、新问题使上海合作组织面临一个重大课题:如何因势利导,进一步深化经济安全合作。解决这一问题的两个关键是克服障碍,寻找切人点或突破口。

  深化上海合作组织经济安全合作面临如下几个主要障碍:

  1.经济合作依然存在不少基础性障碍。成员国经济发展水平不一,在产业结构、经济规模、贸易体系、资本市场、制度建设等方面存在很大差异;一些国家的金融体系不够健全,缺乏有效的监管模式,融资模式比较单一,融资渠道巫需拓宽;一些国家的信息、咨询和研究服务水平较低,跟不上合作进程,严重影响了开展经济与金融合作的便利性和及时性;一些国家的口岸、道路、通关设施、仓储、货运代理等物流设施建设远远落后于区域内贸易投资的发展速度,造成了运力不足、通行效率低下等问题。

  2.误解和猜疑仍然是加强合作的心理障碍。中亚地区有些人盲目宣传“中国威胁论”,指责中国实施“经济殖民主义”,担心中国通过经济手段控制中亚地区;俄罗斯有些人对中国在中亚影响力的提升心存疑虑,对上海合作组织经济合作的态度时冷时热;中国也有人对俄罗斯、中亚国家的贸易壁垒、投资环境、金融服务等颇有微词;在俄罗斯与中亚国家之间,同样存在误解和猜疑。上述现象的存在均对上海合作组织框架内的各项合作产生不利影响。

  3.在扩员问题上的争议是一个体制性障碍。上海合作组织是一个开放性的区域国际组织,扩员是上海合作组织今后发展的必然趋势,有助于扩大其合作空间和提升其国际影响。但在具体运作方面,成员国之间仍存在较大争议。一种意见认为,上海合作组织应加快扩员步伐,吸收更多国家加入。另一种观点则认为,上海合作组织的扩大虽然是大势所趋,但如果步子太快,很可能会像欧盟一样陷人发展危机。他们认为,问题的关键在于按照程序逐步扩大,使新成员国能够承担责任和义务,这样才能实现稳妥的发展。扩员争议影响了上海合作组织成员国、观察员国及其他相关国家的合作。

  4.组织内部的凝聚力不足是一个结构性障碍。内部凝聚力不足一直是上海合作组织为人垢病之处。目前,面对成员国之间的矛盾和冲突,如关于水资源的冲突,上海合作组织基本上难有作为,需要在未来发展中努力尝试调解此类矛盾和冲突。同时,要保持成员国之间的和谐互动,还要超越官方层面,进一步加强民间的互动和交流,特别要加强不同文明的交流和互补,促进“上海合作组织成员国人民的心灵沟通和不同文化间的对话”。[7]经过10年的实践,上海合作组织在这方面已经取得了显著成绩,具有继续发展的巨 大潜力。

  进一步深化上海合作组织经济安全合作,必须找到适当的切入点或突破口,如下措施即有望成为深化合作的契机。

  第一,进一步加强能源合作。中亚一中国、俄罗斯一中国能源管道的陆续开通,俄罗斯开始通过中亚一中国管道向中国输送石油,均表明上海合作组织框架内加强能源合作的新机遇已经出现。上海合作组织应抓住这一有利时机,将更多的能源合作项目从双边变为多边,并使其向战略性稀有矿产开发和交通要道等基础设施建设延伸,并对能源管道的安全问题加以特别关注。能源合作是上海合作组织的优势所在,但需要大量的资金投人。在当前 资金缺口较大的情况下,中国等拥有巨额外汇储备的成员国,可以投资能源项目.,采取以建设换资源、以信贷换资源、权益投资等方式开展合作。

  第二,加快贸易投资便利化进程。上海合作组织可以考虑设立类似“贸易发展处”的机构,致力于研究解决成员国之间贸易投资便利化的相关问题,如落实多边经贸合作纲要的“措施计划”,促成项目实施,协调解决经贸合作的制约因素,解决成员国、观察员国人员相互来往的落地签证问题、促进便利通航等等。继续推动贸易投资便利化,可为最终实现上海合作组织自由贸易区奠定基础。

  第三,深化安全合作的三个切人点。吉尔吉斯斯坦国内危机、阿富汗冲突的扩散效应和近期中东动荡的蔓延使中亚安全形势更趋严峻,使中亚各国领导人更加认识到维护稳定的重要性。就目前而言,上海合作组织是中亚地区最能发挥维稳作用的多边机制,特别是在解决边界问题、打击三股势力、遏制跨国犯罪方面。因此,上海合作组织各成员国要求在本组织框架内加强安全、反恐合作的呼声和决心更为强烈。以下三方面可能成为深化安全合作的切入点:进一步加强反恐合作,辅之以标本兼治的综合治理;努力推动中亚无核区计划,防止大规模杀伤性武器在中亚扩散;打击制造贩卖毒品的罪 恶行径,消除威胁各成员国的毒品来源。[8]

  第四,推动金融合作。中国一中亚一俄罗斯之间一系列金融合作项目的启动,表明上海合作组织框架内加强金融合作的新机遇已经出现。为抓住这一发展机遇,近期内可从以下方面切人:争取将应对金融危机的应急性项目发展为常态性合作项目和机制,建立上海合作组织专门账户,并向建立上海合作组织银行的方向努力;可以考虑由成员国中资金较为雄厚的中国、俄罗斯等国建立“联合开发银行”,以此为依托逐步发展为“上海合作组织联合开发银行”,并在此框架下设立“反危机基金”和“发展基金”,对成员国走 出经济困境、解决发展瓶颈实施帮助;推进框架内贸易结算机制的改革,构建新的双边贸易货币结算机制,加强成员国间的货币政策协调,建设区域性贸易结算支付体系,加强成员国主权财富基金的合作;开展融资租赁业务,既解决中亚基础设施改造所需大量资金等难题,也使出资方有效规避金融风险;把供应链金融引人上海合作组织框架,解决中亚地区中小企业融资难的问题。

  第五,致力于实施民生项目。为了更紧密地联系上海合作组织的发展合作与各成员国人民的福社,使成员国民众获得实实在在的利益,上海合作 组织应积极实施民生项目。例如:在贫困地区实施扶贫项目,在失业率高达80%的费尔干纳等地开展再就业培训项目,为失学儿童建立希望学校,推动环保项目等。在上海合作组织农业部长会议达成共识的基础上启动并推进的农业合作,也可以与民生项目密切结合起来。

  第六,在阿富汗社会稳定和经济重建进程中发挥更大作用。上海合作组织应进一步发挥上海合作组织一阿富汗联络小组的作用,加强与阿富汗政府协调与合作,支持其推动民族和解的努力,与阿各派力量、各种势力进行沟通和对话。上海合作组织也应加强与美国和北约的沟通与协调,了解其撤离 阿富汗的步骤,同时可在反恐、反毒、后勤运输、培训等方面开展一些合作。上海合作组织需加强成员国之间在与阿贸易和对阿援助方面的协调,避免不必要的矛盾和内耗,条件成熟时可以上海合作组织的名义实施某些项目。

  第七,与联合国加强维稳合作,建立合作应急机制。从中亚整体安全角度看,上海合作组织并非军事联盟,难以建立联合快速反应部队,如果某一成员国国内局势进一步恶化,而其他成员国不愿单独卷人乱局,联合国的介人也许是一种选择。根据上海合作组织秘书处与联合国秘书处合作联合声明的精神,[9]联合国在中亚地区采取的行动也离不开上海合作组织的支持和帮助。因此,可以在联合声明的基础上,与联合国建立合作应急机制,在紧急情况下由联合国授权上海合作组织成员国在该组织范围内执行应急任务,既获得联合国的支持而具有合法性,又能迅速缓解地区紧张局势,确保中亚地区安全。

  注释: 

  [1]复旦大学经济学院副院长刘军梅教授在“第十届中亚和上海合作组织国际研讨会”上的报告,2011年7月10日,上海。

  [2]李福川:“俄白哈关税同盟及对上海合作组织的影响”,《上海合作组织发展报告2011》,第135页,社会科学文献出版社2011年版。

  [3]英国《每日电讯报》2010年6月20日报道,吉尔吉斯斯坦当局对此已掌握了充分证据。

  [4]上海外国语大学中亚研究中心主任赵伟明教授在“第十届中亚和上海合作组织国际研讨会”上的报告,2011年7月10日,上海。

  [5][俄]《独立报》,2011年2月4日。

  [6][俄]《生意人政权》,2010年第29期。

  [7]《上海合作组织十周年阿斯塔纳宣言》,2011年6月15日,阿斯塔纳。

  [8]2011年6月巧日在阿斯塔纳举行的上海合作组织元首峰会批准了《2011-2016年上海合作组织成员国禁毒战略》及其《落实行动计划》,将有助于提高成员国在本组织区域内共同应对毒品威胁的能力。

  [9]《上海合作组织秘书处与联合国秘书处合作联合声明》,2010年4月5日,塔什干。

  来源:《国际问题研究》2011年第6期

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