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对上海合作组织发展前景的几点看法

发布时间:2013-12-12 16:15:42作者:赵华胜文章来源:《国际问题研究》2006年第3期

(复旦大学上海合作组织研究中心主任)

  上海合作组织从2001年成立,至今已有5年的历史。从1996年“上海五国”形成算起,它的历史己有10年。上海合作组织的两个常设机构秘书处和地区反恐机构只是在2004年才开始运转。因此,上海合作组织还是一个非常年轻的组织。这意味着它还需要不断完善和成熟。

上海合作组织需要恰当定位 

  功能定位是上海合作组织的重要课题之一。上海合作组织的功能定位有两个概念,一个是政治定位,它回答的问题是上海合作组织是什么性质的组织;另一个是功能定位,它回答的问题是上海合作组织的任务是什么,要做什么。

  上海合作组织的政治定位从理论上说己经有明确界定,在上海合作组织宪章和它的许多政治宣言和声明中,都有对上海合作组织的政治性质的规定和说明。在上海合作组织的政治性质界定中,非常突出的一点是不针对和不反对任何其他国家和组织,这对上海合作组织有基础性意义。同时,上海合作组织保持自己独立的原则和立场。

  由于上海合作组织是一个从解决边界问题起源的合作机制,随后开始随机向着其他领域自然扩伸,并没有确定的功能界定,同时上海合作组织的成长又处于剧烈变动的国际形势之下,因此上海合作组织的功能定位问题是动态发展的。上海合作组织的发展、国际和地区形势的变化、成员国需求的变化,这些原因可导致上海合作组织经常修正其功能定位。

  恰当的功能定位对上海合作组织的发展有着极为重要的意义。功能定位过低,上海合作组织不能发挥它应有的能力和潜力,会降低各成员国的信心,影响到它的威望和形象;功能定位过高超出它的实际能力和拥有的资源,超出各成员国普遍和愿意接受的要求和目标,等于是拔苗助长,结果会欲速则不达,对上海合作组织来说是有弊无益。因此,恰当的定位对上海合作组织不仅仅是一个政策和技术问题,而是一个关系上海合作组织能否顺利 发展的政治问题。各国学者对上海合作组织的定位都不完全一样,在对上海合作组织的基本功能如反恐等原则性一致的前提下,每个国家的学者都根据本国的利益和从本国的角度来看待上海合作组织,把上海合作组织作为解决本国的关切和问题的机制。因此,各国学者对上海合作组织的定位都有自己的特点。一般说,中国和俄罗斯的学者易倾向于从大国关系和地缘政治角度定位上海合作组织的功能,而中亚国家更多从解决它们国内的安全和经济问题的角度对上海合作组织提出希望。上海合作组织的功能定位是一个复杂的问题。它的基本原则应 是符合上海合作组织的宗旨精神,符合各成员国的共同愿望和需求。上海合作组织的功能应当不断扩大,不过,更多和更高层次功能的产生,应是通过这一组织的发展来自然获得,而不应是人为设置和超前要求。

安全与经济合作并行不悖,但需根据其不同持点有所侧重 

  安全和经济合作是上海合作组织的两项主要功能。上海合作组织的又一个问题是它今后的发展应以安全还是以经济合作为主。这一问题的提出主要是在“9.11”事件之后,由塔利班的垮台和中亚安全形势好转而产生的。在这一问题上,存在完全相反的观点,一种观点主张上海合作组织今后发展的 重点仍应是安全,如俄罗斯国家杜马国际事务委员会主席科萨切夫认为,在国际社会对美国的反恐模式感到失望之时,上海合作组织把重心转向经济合作是完全不适当的。而另一种观点主张上海合作组织今后的发展应以经济合作为中心。

  毫无疑问,上海合作组织应该兼顾安全和经济两个领域,同时有其他的合作领域。兼顾安全和经济合作在理论上没有矛盾,在实践上也没有冲突,因此,最大限度地既发展安全合作又发展经济合作是合理和可行的政策。同时也应该认识到,从长远来看,经济合作将是推动上海合作组织不断发展最 主要和最活跃的因素,也是上海合作组织对其成员国特别是中亚国家保持持久凝聚力的最重要源泉。上海合作组织的经济合作不仅仅是经济问题,也是政治问题。安全合作和经济合作具有同等的重要性,两者相辅相成,相互促进。不过,安全和经济具有不同的特性,安全具有内缩的特性,安全合作越有效,对安全合作的需求就越降低;一旦安全问题彻底解决,安全合作的必要性也将消失。经济合作则不同,它具有扩张的特性,经济合作越发展,它的张力就越扩大,对经济合作的需求就越增长。虽然中亚地区的安全需求是长期的,但随着安全环境的逐步稳定,各国对经济发展的需要会急剧上升,这也是整个世界发展的趋势。因此,不论从现实需要还是长远前景来看,上海合作组织都需要进一步提高经济合作的地位。

  从国家和地区组织的实践来看,国际或地区合作组织同时容纳安全和经济两个功能在操作上比较困难。许多地区组织在功能上或是以政治经济为主,或是以安全为主,如欧盟的主要功能是政治经济,北约的主要功能是军事安全,东盟的主要功能也是政治经济。上海合作组织同时具有政治经济和安全功能,而且在上海合作组织发展议程中具有同等重要性。但政治经济合作与安全合作的特点有很大不同,在操作上有一定难度,特别是未来上海合作组织如果扩大的话,这个问题会更突出。为了解决这一问题,上海合作组织在两个领域的合作可以相对独立,根据政治经济合作和军事安全合作的不同特点确定发展战略、策略、方式、途径。政治经济合作和军事安全合作可以共同发展,但不必同步。

  在两个功能中,安全问题显得更为突出和复杂一些。上海合作组织在安全上以反恐和边界安全为基本目标,不介入中亚内部事务。但可能出现一个问题:假如中亚地区出现因内部问题引起的不稳定事态,比如因国家之间矛盾或一国内部政治斗争, 或者其他非恐怖主义问题使中亚稳定受到威胁,上海合作组织应该如何对待?在这种情况下,上海合作组织将面临困难的选择:如果它不介入,中亚稳定将被破坏,并可能对上海合作组织带来消极影响;如果介入,上海合作组织可能会违背它的基本原则,并将承担由此产生的政治风险。这是一个两难选择。为此,上海合作组织需要扩大它的安全概念的内涵。从根本上说,任何中亚安全和稳定都是与上海合作组织有关的,也是上海合作组织所关心的。因此,上海合作组织在反恐和维护边界安全的同时,也对维护地区安全和稳定承担起一定责任。这意味着上海合作组织的安全合作应向保障中亚地区安全和稳定发展。如果上海合作组织不能对中亚稳定承担一定责任,上海合作组织作为地区合作组织的能力和功能将受到挑战。当然,必须制定明确的原则。这需要成员国协商一致;如果是两国关系问题,上海合作组织应作为调解人;如果是一国内部问题,但该问题严重威胁到整个地区安全与稳定,或者该问题有明显的外部势力介入,或者该问题己经国际化,上海合作组织可考虑在符合国际社会接受的原则或实践的条件下介入,进行诸如斡旋、调解、预防大规模武力冲突、紧急经济救助活动等,同时仍应保持不损害国家主权的基本原则。

上海合作组织可适时扩大 

  扩大是上海合作组织要考虑的一个课题。这首先是因为上海合作组织在精神和组织上都宣布自己是一个对其他国家开放的组织;其次,上海合作组织在发展到一定阶段自身也会产生扩大的需要;再次,如果其他国家有加入上海合作组织的要求,上海合作组织不能长时间忽视这种要求。可以断定,假如上海合作组织能够顺利发展的话,其他国家希望加入这一组织的兴趣将会增大。

  扩大对上海合作组织具有实质性意义。新成员的增加将不仅是成员国数量的变化,而且会对上海合作组织在某一方面或几方面带来某种改变。扩大对上海合作组织来说可能是组织巩固和壮大的坦途,但也可能是走向松散和衰弱的岔道。因此,上海合作组织的扩大不是一个技术问题,而是政治问题,需要对扩大可能产生的效果充分论证。

  未来上海合作组织的扩大可能会有比较强的政治地理特征,即主要是向中亚周边方向扩展。在目前上海合作组织周边的国家有蒙古、土库曼斯坦、伊朗、阿富汗、高加索国家、巴基斯坦、印度等。从理论上说,这些国家都是上海合作组织扩展的潜在对象。不过,由于内部和外部原因,这些国家的加入会产生不同的效果。

  土库曼斯坦地处中亚,是惟一没有加入上海合作组织的中亚国家,它在各方面与上海合作组织的特点都最为接近,有最大的相容性。但土库曼斯坦奉行中立政策,不参加任何地区组织,对上海合作组织持旁观态度,没有表示过加入上海合作组织的愿望。如果土库曼斯坦未来改变对上海合作组织的政策,它最有条件加入上海合作组织,对上海合作组织不会引起问题。

  蒙古也是一个比较合适的候选人,上海合作组织内部对它没有争议。2004年,蒙古成为上海合作组织的第一个观察员国,这不是偶然的。不过蒙古基本没有恐怖主义、分裂主义、极端主义问题,对上海合作组织组织反恐合作不会产生明显影响和作用。蒙古在地缘政治上通常被认为是东北亚国家,蒙古自己也把东北亚作为其对外发展的优先方向。对于上海合作组织来说,蒙古具有独特的地缘政治意义,它在南北方向位于中国和俄罗斯之间,在东西方向位于东北亚和中亚之间,蒙古是能够把中国和俄罗斯、中亚和东北亚连接在一起的国家。如果蒙古加入上海合作组织,客观上将为使上海合作组织在地域上连成一个巨大的整体,并为上海合作组织向东北亚发展提供便利条件。因此,蒙古对上海合作组织蕴涵着重大地缘战略潜力,可能是上海合作组织战略发展一个重要的选择。

  印度和巴基斯坦都对上海合作组织有兴趣。这两个国家是国际和地区反恐格局中的重要国家。印巴都是恐怖主义活动的集中地区。同时,南亚与中亚地理相接,南亚恐怖主义与中亚恐怖主义联系密切,实为一体。因此,在反恐问题上印度和巴基斯坦与上海合作组织很容易链接。在经济合作上,南亚通向印度洋,中国、俄罗斯和中亚国家都对印度洋出口抱有浓厚兴趣,俄罗斯与印度已经开辟了联结俄罗斯与印度洋的南北走廊,中亚也把印度和巴基斯坦作为寻求出海口的方向之一。因此,印度和巴基斯坦在经济合作领域也比较容易融入上海合作组织。印度和巴基斯坦是有一定份量的国家,它们的加入将使上海合作组织在政治、经济、安全和地域、人口、人文等各方面发生质的扩大。印度和巴基斯坦加入上海合作组织可能产生的问题在于:其一,如果印度单独加入上海合作组织,可能会影响南亚地区的相对平衡,如果巴基斯坦单独加入上海合作组织,可能导致上海合作组织内部关系复杂化,如果印度和巴基斯坦同时加入上海合作组织,在印巴关系没有实质性改善前,则可能使上海合作组织为印巴矛盾和冲突所累。其二,南亚是一块与中亚相仿的辽阔地区,矛盾尖锐,问题复杂,印度 和巴基斯坦的加入有可能使上海合作组织的重心偏移,注意力分散,有限的资源不能集中使用。其三,由于印度和巴基斯坦都是大国,与上海合作组织成员国的关系比较复杂,它们的加入有可能使上海合作组织内部结构失衡。其四,印度和巴基斯坦都是拥有核武器的国家,它们的加入将使上海合作组织在控制核武器问题上陷入窘境。最后,由于印度和巴基斯坦的份量,还不能判定上海合作组织现有的框架能否容纳下这种扩张。

  伊朗与中亚地区存在一定历史联系,与上海合作组织成员国保持着正常关系,在阿富汗塔利班问题上与上海合作组织立场相近。但伊朗地处西亚, 与上海合作组织在政治地理上有一定距离。伊朗在国内政治和对外政策上特立独行,与上海合作组织的衔接较为困难。伊朗与美国关系紧张,被美国列入“无赖国家’,,两国关系的走向难以预料。因此,伊朗加入上海合作组织将导致一系列复杂情况,带来一系列复杂问题。

  高加索国家与中亚在政治地理上接近,在国际关系中许多国家把高加索和中亚作为一个政治地理区域。不过,高加索和中亚在发展定位上很不相同。如果说,中亚在任何意义上都认同自己亚洲国家身份的话,那么高加索国家在这一点上就大有疑 问。高加索国家并不完全认可和喜欢自己亚洲国家的身份,它们希望的是脱亚入欧,即使它们在地理意义上被认为是亚洲国家,它们在政治、经济和文化上也努力向欧洲方向靠拢。因此,加入上海合作组织意味着向亚洲方向的靠近,高加索国家未必会有这种兴趣。只有属于突厥语系和信奉伊斯兰教的阿塞拜疆有与上海合作组织发展某种联系的可能。

  最后是阿富汗。阿富汗是与中亚安全有直接关系的国家,即使是在塔利班被摧毁后,阿富汗仍是中亚安全最大的外部问题。不彻底解决阿富汗问题,中亚的安全和稳定问题也不能完全解决。因此,阿富汗问题始终是上海合作组织特别关注的问 题。2004年上海合作组织塔什干首脑会议特别邀请阿富汗临时总统卡尔扎伊作为客人与会,也说明了上海合作组织对阿富汗问题的特别重视。不过,在阿富汗目前的条件下,它加入上海合作组织有诸多问题。一个问题是美国对阿富汗有主导性影响,美国的态度对阿富汗加入上海合作组织有重要作用。另一个问题是如果阿富汗加入上海合作组织,那意味着上海合作组织应承当起阿富汗安全保障和经济重建的主要责任,上海合作组织目前是否有充足的资源承担起这一责任存在疑问。不过,未来在形势发生改变的情况下,阿富汗加入上海合作组织有充 分的合理性和较大的可能性。

上海合作组织在对外关系上要放开大步 

  上海合作组织已将与其他国家和国际组织进行对话与合作提上议事日程。2004年塔什干首脑会议通过了《上海合作组织观察员条例》,这是对外合作的一个实际步骤。上海合作组织最需要的是确定两个关系:一个是与美国的关系,另一个是与集体安全条约组织的关系。这两个关系一个涉及的是美国这个最困难的对象,这是对上海合作组织最具挑战性的关系;另一个涉及的是除中国和乌兹别克斯坦外的上海合作组织其他成员国,这是对上海合作组织最微妙的关系。这两个关系对上海合作组织最为关键,同时也最难处理。

  集体安全条约组织应该说是与上海合作组织存在着“亲戚”关系,因为它的大部分成员也是上海合作组织的成员,并且是由上海合作组织的主要成员俄罗斯所主导的。因此,如果这两个组织的关系处理不好,将会导致严重的内部消耗和相互抵消。上海合作组织和集体安全条约组织应该定位于密切的合作伙伴关系。上海合作组织不与自己关系最近的集体安全条约组织进行合作是不合逻辑的。对集体安全条约组织来说,与上海合作组织的合作也有利于它自身的巩固。上海合作组织与独联体集体安 全条约组织已经有了技术层面的接触。2005年1月底,独联体反恐中心与上海合作组织地区反恐机构就共同确定恐怖主义组织名单进行了磋商。但更重要的是,这两个组织应该在政治层面上达成战略性的相互理解和合作,找到一种联系方式,形成某种合作机制,为两个组织长期和谐相处和密切合作打下基础。

  反恐合作可以成为上海合作组织和集体安全条约组织的优先合作领域。上海合作组织和集体安全条约组织都以反恐为目的,上海合作组织具有在国家层面上全面合作的优势,但它也有弱点,即缺乏直接军事手段,没有联合快速反应力量。有俄罗斯学者主张上海合作组织在近期组建自己的快速反应部队,承担起维持中亚地区安全的全部责任。不过这种设想看来近期难以实现。上海合作组织地区反恐机构的功能主要是收集和分析信息,它不是直接军事力量,也没有军队。在这方面,集体安全条约组织有明显优势,它有自己的联合军事力量和快速反应部队。“9.11’’事件显示,在出现大规模和高烈度恐怖主义事件时,没有物质手段尤其是军事手段难以应对。恐怖主义没有国界,它们的活动不受国界限制。反恐却有国界,在出现恐怖主义袭击时,上海合作组织各国基本是独自应对,这束缚了它们的手脚。这就出现了恐怖活动不受国界限制而反恐受到国界限制的问题,这对反恐的效率有很大影响。集体安全条约组织虽有现成的军事力量,但中国和乌兹别克斯坦不是这个组织的成员,因此它的军事反恐范围不能覆盖整个地区。上海合作组织与集体安全条约组织的合作,可有效地整合资源,优势互补。这不是指建立上海合作组织与集体安全条约组织的联合武装力量,尽管未来这不是一种不可以考虑的模式,不过现在更可行的做法是建立联合军事合作机制,各国配备一定的物质保障手段,以在发生大规模恐怖袭击时联合和协调作战。这样,上海合作组织和集体安全条约组织也将成为真正的伙伴。

  与美国的关系是上海合作组织最敏感的对外关系,也是最困难的对外关系。在是否应与美国建立合作关系问题上,上海合作组织没有表示过明确态度。这一方面反映了对外关系还不是上海合作组织当前最迫切的问题,另一方面反映了上海合作组织在这一问题上还没有形成明确的立场。美国在中亚的存在是影响这一地区事务的重要因素,上海合作组织无法回避。随着上海合作组织的发展和它在中亚事务中作用的增强,美国对上海合作组织将更加重视,其对上海合作组织的态度也会变化。上海合作组织因而需要有明确的对美政策。

  来源:《国际问题研究》2006年第3期

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