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俄格冲突与上海合作组织

发布时间:2013-12-12 16:14:41作者:赵华胜文章来源:《和平与发展》2009年第1期

  【内容提要】俄格冲突给国际关系带来的变化使上海合作组织面临极为复杂的国际和地区环境。冲突除导致俄美时抗加剧给上海合作组织的发展方向提出严峻挑战外,当事国俄罗斯的对外政策、对前苏联地区(尤其是中亚地区)的政策及其对上海合作组织的政策态度,都会对上海合作组织产生深刻的影响。在新的形势下,上海合作组织应在区域经济合作上有所突破,在地区安全(如阿富汗局势)上有所作为,以保持该组织的良好状态和发展活力。

  【关链词】俄格冲突;上海合作组织;影响与挑战

  【中圈分类号】Dsls【文献标识码】A【文章编号】1006-6241(2009)01-0036-06

  【作者简介】赵华胜,复旦大学上海合作组织研究中心主任、和平与发展研究中心特约研究员。

 

  俄格冲突已经过去,但它留下了深刻的影响和问题。这些影响和问题也直接或间接地反映在上海合作组织身上。俄罗斯是冲突的主要当事国,这使上海合作组织客观上无法置身于这一事件之外,它所产生的问题不能不带到上海合作组织的内部。上海合作组织地处高加索周边,多数成员也是独联体国家,这使上海合作组织必然会对这一事件特别敏感。俄格冲突给国际关系带来的变化也使上海合作组织面临着更复杂的国际和地区环境。在新的环境 下,上海合作组织需要做出适当的反应。

  俄格冲突是否给上海合作组织带来危机? 

  俄格冲突发生的时间恰在上海合作组织首脑会晤前后,分别是在2008年8月8日和8月28日,这使上海合作组织杜尚别峰会笼罩在俄格冲突的政治氛围中。俄格爆发战争,美国支持格鲁吉亚,俄罗斯则承认南奥塞梯和阿布哈兹独立,俄美严重对立。处于冲突漩涡之中的俄罗斯急需同情和支持。在这种背景下,上海合作组织杜尚别峰会就成为聚焦点,它不仅将表明俄罗斯能否得到支持,也将表明上海合作组织将扮演什么角色。

  杜尚别峰会的结果引起了广泛的关注。西方舆 论对杜尚别峰会给予很悲观的评价。美国陆军军事学院战略研究所的勃兰克教授评论说:“俄罗斯对格鲁吉亚的人侵、占领和肢解对上海合作组织来说即使不是危机,也是最大的挑战。”[1]另一位欧洲学者也认为:“格鲁吉亚战争和随后俄罗斯承认南奥塞梯和阿布哈兹独立成为上海合作组织的严重问题……俄罗斯毫无疑问期望获得来自朋友强有力的支持,它的失败可能影响上海合作组织的前景以及俄罗斯与其他成员国的双边关系……这一结果对上海合作组织可能是灾难性的。”[2]

  这种评价和预测不能不使人对上海合作组织的前景感到担优。那么,情况真有如此严重吗?

  事实上,杜尚别峰会对俄格冲突的全部表述是:“本组织成员国对不久前围绕南奥塞梯问题引发的紧张局势深表担忧,呼吁有关各方通过对话和平解决现有问题,致力于劝和促谈。本组织成员国欢迎2008年8月12日在莫斯科就解决南奥塞梯冲突通过六点原则,并支持俄罗斯在促进该地区和平与合作中发挥积极作用。”[3]从这一表述中,可以得出几点结论:其一,上海合作组织采取的是第三者的身份,没有偏向任何一方;其二,上海合作组织确实没有给予俄所希望的全部支持,它没有谴责格鲁吉亚,没有赞成俄的军事行动,也没有承认南奥 塞梯和阿布哈兹独立;其三,上海合作组织对俄表示了有限度的政治支持,从而表明它对俄的同情。

  俄罗斯官方对杜尚别峰会的结果没有表示不满,俄总统梅德韦杰夫在会后说,他对上海合作组织对俄立场的理解和支持感到满意,并认为上海合作组织在继续巩固。[4]俄舆论总体上也是从积极的角度看待杜尚别峰会的结果,把上海合作组织克制的表态理解为对俄的某种支持。《独立报》的评论认为,杜尚别宣言表明上海合作组织是站在俄罗斯一边。[5]独联体研究所中亚和哈萨克斯坦室主任格罗津也认为,虽然中国和中亚国家的表态克制,但总体上是支持了俄。特别是在不公开的双边和多边会谈中,各成员国对俄的支持就更明显。[6]给人的感觉是俄的希望虽然没有得到完全满足,但它也没有太大的失望。俄并不认为它在杜尚别峰会上遭受了失败。

  由此可见,断定上海合作组织因俄格冲突出现了危机是缺乏充分根据的。危机论的主要依据是俄罗斯与中国和其他成员国发生严重矛盾,但不管从形式还是从内容上说,杜尚别峰会都是一次正常的峰会。成员国在重大问题上有不同的想法是常见的,关键是能以正常的形式对待。上海合作组织在俄格冲突问题上进行了磋商和协调,并达成了可共同接受的结果,并未出现对立和关系破裂。杜尚别峰 会联合宣言的发表也表明了这一点,因为它本身就是各成员国共识的产物。

  俄格冲突对上海合作组织提出的问题 

  虽然不能认同上海合作组织因俄格冲突陷人危机之说,但这一事件也确实给上海合作组织提出了一系列问题,这些问题已超出了对事件本身的处理范围。

  第一个问题:国际形势是否发生了重大的转折性变化,也就是世界是否进人了新冷战时期。这对上海合作组织有重大意义。作为一个以“后冷战”为时代特征的组织,新冷战的国际环境是这个组织所难以接受的,因为它的定位、宗旨、功能和发展方向都是与这种国际环境格格不人。

  俄格冲突发生后,新冷战之说兴起。俄罗斯外交和国防政策委员会主席卡拉干诺夫相信新冷战已经开始,[7]也有俄学者认为俄美已经进人系统性的对抗。[8]美国《外交》季刊推出了以“新的冷战?”为标题的专栏。[9]中国学术界对这个问题也有讨论和争论。

  对于新冷战的含义应有清楚的界定。有的分析把冷战所具有的所有基本特点作为新冷战的必要条件,据此判断没有发生新冷战。这种看法当然符合逻辑。不过,对新冷战之“新”可以有不同的理解。一种理解是“又一次发生的冷战”,还有一种理解可以是“不同于过去的冷战”。如果以第一种意义作界定,冷战没有也几乎不可能再发生,世界已经改变,两个军事集团、两种政治制度和意识形态的对立、两个世界经济体系并行的状态无法复原,冷战也不可能以原来的面貌再现。而以后一种理解为界定,那么新冷战的发生是有可能的,因为它是不完全相同于上一次冷战的冷战,它与冷战有相似之处,但又有不同,特别是外在形式的不同。

  应该说,第二种界定对于分析新冷战问题更有现实性。以这种界定为标准,新冷战的基本含义就是地缘政治竞争和对抗已成为大国关系的主线,合作退居次要地位。在这个意义上,可以说俄美是在 走向新冷战。可资佐证的是,自1996年以来,俄美关系除了2001年昙花一现的回暖外,总的趋势是矛盾越来越大,关系越来越糟。2005年以后俄美关系加速下滑,这可以说是从“冷和平”向“新冷战”的过渡,俄格冲突则是它的一次集中反映。如果说冷战结束和“9·11”事件都没能阻止俄美滑向越来越严重的对立的话,那就很难看到还有什么其他因素能做到这一点。尽管俄美都宣称共同利益和相互需要,但事实是合作虚多实少,而竞争和对抗却是不争的事实。

  但是,俄美走向新冷战并不意味着世界也进人新冷战。俄罗斯和美国都是世界大国,但世界已不是两极结构,俄美关系也不再是国际结构的基本框架。世界上还有中国、欧洲、日本、印度,以及其他一些对国际格局具有重要影响的国家和组织,它们都是国际结构的系统性构成因素,俄美既不能代替它们,也不能完全代表它们。其次,在俄美的地缘政治对抗中,其他大国没有或没有完全加人,也就是说它没有扩大到整个世界的规模,即使是欧洲也与美国的立场有很大差别。再说,俄美与其他大国的关系也基本上不是以俄美关系划线。由此,可以说俄美正在进人新冷战,但不能说世界也进人新冷战。如果新冷战正在发生的话,也是局部性的,而且这个过程也不是不可逆转的。

  第二个问题:俄罗斯对外政策是否发生了改变。俄格战争仅仅是俄的一次短促反击,还是俄对外战略转变的信号,这是一个有重要意义的设问。在目前情况下,所谓俄对外战略的转变,指的就是俄准备重塑现行的国际格局和秩序,准备创造新的游戏规则,不惜与美国公开抗衡。

  俄罗斯学术界较为普遍的看法是:俄格冲突改变了世界,也改变了俄罗斯。俄政治基金会主席尼科诺夫说:“世界永远不再会是原来的样子。2008年8月8日事件和西方对这一事件的反应成为一个转折点。它们看待这个世界的分歧已经绝对不可调 和。”[10]莫斯科卡内基中心副主任特列宁认为,也许说俄格冲突改变了世界是有些夸大,“但事实上这场战争改变了俄罗斯外交政策。其关键点是莫斯科不想再接受现行的游戏规则,它准备建立新的游戏规则”。[11]《全球化中的俄罗斯》主编卢基扬诺夫则大胆地断定,“对普京外交的继承已经结束”。他把俄外交的转变概括为“从表白和依靠外交手段变为准备单方面行动,完全依靠自己,不管别人是否同意。

  ……这不是临时和一次性的决定,而是一种新的行为模式。延续了15年的‘战略伙伴’模式已经被放弃,战略自主(或说单独)取而代之。融人到其他体系不再是俄罗斯的任务,强化自己的影响范围、加强作为‘独立一极’在多极世界中的地位成为被清楚表示的目标”。[12]

  这等于是俄罗斯版的“单边主义”。当然,这是学者的一种理解。俄格冲突没有从根本上改变国际格局和力量对比,俄要走单边主义道路会受到种种制约,但如俄格冲突所表明的,某种有限度和有选择的“单边主义”则完全可能出现,这首先和主要是原苏联空间的存在。如此,上海合作组织还将可能遇到类似俄格冲突这种情况,上海合作组织也将处于俄美对抗的夹缝中,并被拉向大国竞争的漩涡, 这对上海合作组织不能不是一个挑战。

  第三个问题:俄罗斯对前苏联地区的政策是否改变。这里指的是俄对原苏联地区的基本看法,对地区发展的设想,对地区机制的运用。

  俄罗斯外交的变化首先会反映到它的地区政策上,甚至可以说俄外交的变化首先会从它的地区政策开始。俄格冲突之后俄地区政策将发生调整。可以推断,俄下一步可能着手解决其他的地区问题。在双边关系上,俄会加深与独联体国家的联系,放弃“高姿态”,努力把各国拉进俄罗斯的阵营,尤其是中亚国家。在地区发展上,俄将更明确地把独联体地区视为自己的势力范围,排他自态可能会增 强,同时将提升独联体地区一体化的内涵,使之更具实质性。在俄格冲突后,俄明显加快了发展由它主导的地区机制,包括俄白联盟、集体安全条约组织、欧亚经济共同体,以及独联体。俄白决定签署统一地区防空系统协定,集体安全条约通过了一系列制定和落实合作项目的计划,以便使它的“军事技术合作有更充实的内容”,[13]此外,集体安全条约组织还准备在中亚部署人数可达万人的联合部队,这些都是证明。

  第四个问题:俄对上海合作组织的政策是否改变。这一问题源自前一问题,即俄要强化它所主导的地区机制,那它对上海合作组织的想法会否有所变化?从俄官方的表示看来,俄支持上海合作组织发展的基本立场没有改变。俄将是下一次上海合作组织峰会的轮值主席,梅德韦杰夫总统已经下令开始为这次峰会做准备,并提出了他对下一步发展上海合作组织的设想,这表明了俄的积极姿态。[14]上海合作组织对俄仍是一个重要的平台,对俄有多方面的利益。不过,俄格事件还是产生了某种消极效果。例如,在紧接着杜尚别峰会之后召开的集体安全条约组织首脑会议上,各成员国给予俄明确的支持,这与上海合作组织形成了强烈的反差。有俄外交高官评论说:“集体安全条约组织不是上海合作组织。在上海合作组织有与中 国的复杂问题,而在集体安全条约组织中有我们最紧密和忠诚的经济、安全、政治伙伴。”[15]可见俄格事件还是或多或少影响了俄对上海合作组织的信念。当然,这不至于改变俄对上海合作组织的基本态度,但会产生某种影响,即俄更倚重集体安全条约组织和欧亚经济共同体,加大推进这两个机制的力度,使它们承担核心和实质性功能,而上海合作组织则会逐渐被外围化。梅德韦杰夫总统在2008年国情咨文中强调,俄将把由盟友组成的欧亚经济共同体作为一体化的核心,将扩大和深化集体安全条约组织的军事政治合作,而从务实和多元外交政策出发,俄也将参与各种多边机制,包括上海合作组织。[16]这里问题的关键在于俄对上海合作组织的定位,如果它与上海合作组织的发展需要错位过大,势将对上海合作组织产生消极作用。

  新形势下的上海合作组织 

  根据新的国际和地区形势,上海合作组织须做出适当的应对,以保持良好的状态和发展活力。

  从2005年的安集延事件、2008年的俄格冲突,上海合作组织已经多次面临这样一种情景:在成员国遇到内外事件急需帮助时,上海合作组织应该怎么办?一般来说,在自己的同伴遇到困难时,上海合作组织应该伸出援助之手。但是,由于每次事件的性质不同,由于每个成员国的利益和看法不同,上海合作组织实际上不可能每次都形成一致。结果是寻求帮助的成员国感到失望,对上海合作组织的国际威望也有负面影响。如果同样的情况在一个成员国发生几次,特别是像俄罗斯这样的大国,则它的失望会变成不满,这又会对上海合作组织造成更严重的困难。这个问题之所以重要,还在于它今后可能经常出现,因此,它不是一个偶发性的问题,而是上海合作组织经常会遇到的问题。

  上海合作组织在这个问题上应形成某种共识和非制度性规则。上海合作组织应以积极姿态应对这类事件,这应是基本的出发点。所谓积极姿态就是承当建设性的角色,而不是以消极姿态进行躲避。上海合作组织应采取积极而非消极姿态的原因在于:如果上海合作组织把自己定位于一个国际角色,而不是松散联合着的几个国家,那它就应该在国际事务特别是与它有关系的重大事件中有所表现。如果其成员国陷人了重大事件,上海合作组织却表现得似乎与己无关,躲躲闪闪,那它在一定程度上就等于回避现实。

  积极姿态不一定是无条件地支持一方。根据不同的情况,可以有不同的处理方式。上海合作组织可以完全支持自己的成员国,可以有限度地支持, 也可以不支持;但即便如此也要表示关切,准备为解决问题提供帮助。不论哪一种情况,参与和尽可能提供帮助应是基本的姿态。这一做法可增强上海合作组织的凝聚力,提高它的国际地位和影响,展现它独立的国际角色,有利于上海合作组织的巩固和发展。应该看到,在一定条件下,也需要从发展上海合作组织的视角来看问题,从宏观的国际背景和战略格局的角度看问题,而不完全拘泥于某一具体问题。

  在俄美走向新冷战的情况下,上海合作组织的国际环境会越来越严峻。俄美新冷战也将反映到上海合作组织中,上海合作组织与美国关系的空间会更狭小,俄罗斯也会在它试图构建的新国际秩序中努力使上海合作组织扮演相应的角色,这从俄总理普京在2008年10月阿斯塔纳总理会议上的讲话中可以明显感觉到。[17]应该说,俄罗斯的这种思路不是没有合理成分,但它衬托着俄美走向新冷战的背景。在这种情况下,上海合作组织会感受到沉重的压力。上海合作组织的基本出发点应是制约新冷战的发生和发展,而不是刺激它的发生和发展。这有两方面的含义:一方面是上海合作组织不加人到新冷战之中,不以自己的行为加剧矛盾和冲突;另一方面是上海合作组织要用积极的方式去影响形势,以建设性的态度和方式参与重大过程。这也意味着上海合作组织不应只扮演旁观者的角色,它应有自己的立场、政策、作用。中立和置身事外既不是制约冷战的有效方式,也会使上海合作组织作为独立国际角色的地位降低。

  上海合作组织要避免其功能的泛化和虚化。一是上海合作组织既要参与“低级政治”,也要从事“高级政治”;二是上海合作组织应防止务虚多、务实少的倾向。这一问题应引起上海合作组织特别的重视。上海合作组织做了大量工作,保持着持续发展,但从外部观察,人们看到的更多是发表的政治声明、签署的合作协议、达成的合作框架,应该说这 都是基础性的步骤,但同时也给人涉及具体问题较少、具体项目进展较慢、具体成果相对不多的感觉。以经贸合作来说,7年里上海合作组织已经签订了30多份文件,举行了7次总理会晤,每次都提出经贸合作的设想,但具体落实的项目就为数不多了。以安全合作来说,除了联合军事演习外,也很少有其他具体活动。这是上海合作组织先天性的问题,但在俄格事件之后,在俄罗斯强化发展集体安全条约组织和欧亚经济共同体的情况下,这一问题更值得注意。这种问题的出现与其说是因为上海合作组织不重视,不如说是推进务实合作的困难,特别是 资源的不足。在一定程度上,这使上海合作组织更像一个论坛。应该说,即使是论坛也是有益和需要的,但上海合作组织的定位是组织而不是论坛,这就对它有不同的要求,它发展的方向应是越来越组织化而不是论坛化。

  在当前的形势下,在保持各领域合作正常推进的框架下,上海合作组织应该突出重点,以产生最好的政治效应。

  上海合作组织应在经济合作上有所突破。应尽快完成几个中小型简单实用的项目,以此作为突破口。上海合作组织经济合作所走的路径是先宏观后微观,在对经济合作的设想和规划上,是从全面、系 统、基础的高度着手,着重大项目,大计划,这无疑是正确的。不过,在具体经济项目的选择和建设上,也可同时走相反的路径,即从小到大,从易到难。从能力上说,易于做到;从经济效果说,可较快产生实际效益;从政治上说,对上海合作组织也是十分需要。上海合作组织已成立7年,对经济合作的状况已经有许多批评和抱怨,在政治上已经产生了负面作用,上海合作组织巫需改变这种情况。

  在安全领域,当前上海合作组织应把阿富汗问题提升为一个重点,在阿富汗问题上有所作为。阿富汗形势的持续恶化正在引起国际社会越来越大的不安和关切,解决阿富汗问题已成为国际安全的重大议题。作为一个以中亚为政治地理中心的地区组织,上海合作组织如果在阿富汗问题上无所作为,则不免在地区安全上有被边缘化之虞。

  注重阿富汗问题对上海合作组织来说既有现实安全的需要,也有政治上的明显益处。阿富汗问题是地区安全的焦点,突出这一问题也即抓住核心问题,在政治上等于站到了舞台中央,这是从整体上提升上海合作组织威望的一个重要途径。如果上海合作组织能够在阿富汗问题上发挥更大作用,它作为地区安全组织的地位将大大提高。同时,积极参与阿富汗问题可为上海合作组织与美欧在地区安全合作上创造一个沟通渠道。美欧在阿富汗陷人困境,它越来越力不从心,现在又遭遇严重的金融危机,这个时候美欧与上海合作组织容易达成理解,乃至形成某种可能的合作关系。[18]

  上海合作组织的成员国和观察员国中包括阿富汗6个邻国中的5个,也包括了在这一地区有重大影响的其他国家,如俄罗斯、印度和哈萨克斯坦。这是上海合作组织在阿富汗问题上的突出优势和资源。由此可以说,没有上海合作组织国家的参与,阿富汗问题难以真正解决,另一方面,上海合作组织也有条件在阿富汗问题上发挥更大作用。阿富汗问题之复杂,不是短期内可以解决的,上海合作组 织也没有轻易解决这一问题的钥匙,对此应有充分的估计,但它有发挥更大作用的空间和可能。

  上海合作组织应提出自己的解决阿富汗问题的基本思路和框架。美国和欧洲在阿富汗已经7年,事实表明它的政策不成功,它正在酝酿改变政策。上海合作组织可适时推出一套对解决阿富汗问题的宏观设想及路线图。需要说明,这是关于国际社会解决阿富汗问题的宏观设想,而不是上海合作组织的行动纲领。而且,它的目的不是取代美欧,更不是把美欧从这一地区挤走。上海合作组织提出的应是国际社会共同合作解决阿富汗问题的一套思路。

  俄罗斯提出了召开阿富汗问题国际大会的提议,上海合作组织可倡议召开这一国际大会,并作为主办者或与其他组织联合主办。即使美国和欧洲不参与,上海合作组织仍可组织这一大会,它将作为上海合作组织关于阿富汗问题的一个大平台。上海合作组织还有一个小平台,即上海合作组织与阿富汗联系小组。不过,这主要是与阿富汗现政府的联系渠道。上海合作组织应拓宽与阿富汗的联系,增加与阿富汗的接触面和影响面。援助是上海合作组织帮助阿富汗的重要形式之一,包括中国在内的上海合作组织国家通过双边途径对阿富汗提供着各种形式的援助。上海合作组织可进行某种可能的协调,在形式上也可同时把它纳人上海合作组织的框架,以使援助的效果更集中和明显。

  注: 

  [1]Stephen Blank, The Shanghai Cooperation Prganization and the Georgian Crisis. China Brief, Volume Ⅷ, iSSUE 17, sEPTEMBER 3, 2008.

  [2]Niklas Swanstr? m, Georgia: The Split That Split the SCO.CACI Analyst 09/03/2008

  [3]上海合作组织成员国元首杜尚别宣言[R]http://www.sectsco.ort/news_detail.asp?id=2349&LanguageID-1

  [4]Д. Медведев. Ответы на вопросы журналистов по завершении заседания Совета глав государств членов ШОС. августа 2008 года. http://www.president.kremlin.ru/appears/2008/08/28/1821_type 63377type63380_205840.shtml.

  [5]Артур Блинов, ШОС взял сторону Москвы. Одобрение партнерами действий России поможет сплочению организации. http://www.ng.ru/world/2008-08-28/100_shos.html, http://www.ng.ru/world/2008-08-28/100_shos.html

  [6]А. Грозин, Россия укрепляет позиции в центральной Азии. http://eurasianhome.org/xml/t/expert.xml?lang-ru&nic=expert&pid=1709.

  [7]Weakening 'old West' Seen as Provoking Confliet,PossibleCold War,Septembers,8,2008. http://www.ameriea-russia.net/eng/face/l9l38469?user-session=40d53b9a2db47928ea358a215a51ae98

  [8]Москва и Вашингтон переходят к системному противостоянию. Война стала моментм истины для российской внешней политики. http://www.ng.ru/courier/2008-09-01/19_loneliness.html.

  [9]http://www.foreignaffairs.org/background/default#botn2008-09-10.

  [10]Вячевлав Никонов, Война на Кавказе: чего не хочет понять Запад? Izvestia 03/09/2008.

  [11]Dmitri Trenin, Russia-U.S. Relations: What Next? http://www.carnegie.ru/en/pubs/media/79346.htm.

  [12]Федор Лукьянов. Конец преемственности 04-09-2008. http://www.globalaffairs.ru/redcol/10256.html.

  [13]俄总统梅德韦杰夫Лидеры стран ОДКБ дали единую оценку событиям на Кавказе. http://www.dkb.gov.ru/start/index.htm. http://www.dkb.gov.ru/start/imdex.htm.

  [14]Обращение к посетителям официального сайта прелседательства Российской Федерации в Шанхайской организации сотрудничества в 2008 2009 годах. http://sco2009.ru/docs/index/medvedev.html.

  [15]Россия дала Грузии коллективную оценку. ?Коммерсанть?, №159(3976), 05.09.2008.

  [16]Д. Медведев. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. 5 ноября 2008 года. http://www.president.kremlin.ru/appears/2008/11/05/1349_type63372type63374type6ee81type82634_208749.

  [17]Председатель Правительства Российской Федерации В.В.Путин выступил на заседании Совета глав правительств государств-членов ШОС в расширенном составе. 30/10/2008. http://sco2009.ru/news/20081030/5191.html.

  [18]美国学术界也有观点认为美国可以在阿富汗问题上与俄中和上海合作组织合作。Barnett R. Rubin and Ahmed Rashid, From Great Game to Grand Bargain. Ehding Chaos in Afghanistan and Pakistan Foreign Affairs, November/December 2008.

  [本文为复旦大学美国研究国家哲学社会科学创新基地“美国的中亚战略与大国关系”研究项目的成果。课题批准号07FCZD027。]

  来源:《和平与发展》2009年第1期