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上海合作组织的交通合作

发布时间:2013-12-12 16:14:38作者:史谢虹文章来源:载李进峰,吴宏伟主编《上海合作组织发展报告(2012)》,社会科学文献出版社2012年7月第1版。

  交通部长会议机制

上海合作组织成员国交通部长会议机制于2002年由吉尔吉斯斯坦和我国共同倡议建立。200211月、20039月、200410月份分别在吉尔吉斯斯坦比什凯克、俄罗斯圣彼得堡、塔吉克斯坦杜尚别举行了上海合作组织成员国交通部长第一次、二次、三次会议。按照惯例,第四次部长会议应于2005年底按照成员国俄文字母顺序在乌兹别克斯坦召开,但由于乌兹别克斯坦当时面临的一些实际困难,会议未能如期举行。此事引起了中国领导人的重视,胡锦涛主席、温家宝总理多次在不同场合呼吁尽快恢复交通部长会议。经过多方努力,上海合作组织交通部长第四次会议于2009年在北京顺利召开。

(一)交通部长第四次会议

20091110日,上海合作组织交通部长第四次会议在北京举行。上海合作组织成员国哈萨克斯坦、中国、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦和观察员国印度、伊朗、蒙古、巴基斯坦和特邀国阿富汗的交通部长或部长代表以及上合组织秘书处、联合国亚太经社会、亚洲开发银行的代表出席了会议,上海合作组织实业家委员会和银行联合体也派代表参加了会议。

本次会议的主题为“推进互联互通,实现便利运输”,旨在落实不久前召开的上合组织成员国第八次总理会议达成的有关“采取必要措施,有效利用成员国现有过境运输潜力,进一步完善交通基础设施,加强交通运输合作的法律基础”的共识。会上,各方就制定上合组织成员国公路协调发展规划,确定新的公路基础设施示范项目,上合组织成员国交通领域人员培训和经验交流,共同消除国际道路运输领域现存障碍,加强民航、铁道领域合作以及与观察员国交通领域合作等问题进行了深入探讨并达成广泛共识。

中国交通运输部部长李盛霖主持会议并作主旨讲话,副部长冯正霖作了专题发言。李盛霖在讲话中回顾了近年来上合组织交通运输领域合作取得的成果,特别是中吉乌公路、E40公路、塔乌公路等本组织重要公路通道建设项目取得了积极进展,《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》的制定工作取得了阶段性成果。这些合作成果为实现本组织成员国经济合作目标起到了积极的促进作用。李盛霖希望通过共同制定上合组织成员国公路协调发展规划,促进公路运输通道基础设施建设,确定公路等交通基础设施优先建设项目,同时尽快完成《上海合作组织国际道路运输便利化协定》相关附件的制定与签署工作,为本区域便利运输提供良好的法律基础,推进互联互通和实现便利运输,从而促进本区域经贸发展和人员往来。

部长们对本组织框架内的交通示范项目中吉乌公路、E40公路以及塔乌公路等重要区域交通合作项目的落实情况表示满意,特别指出,本组织成员国专家在亚太经社会和亚洲开发银行的技术和金融支持下,经过四年八轮谈判于20086月完成了《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》草案的制订工作,并责成继续制订该协定草案的相关附件。指出应制订本组织成员国公路协调发展规划,以加强公路运输合作。就对国际道路运输的主要障碍进行了分析,并制定出消除所发现的相关障碍的行动计划达成协议。决定促进本组织框架内铁路、民航运输领域合作,并确定铁路、民航运输领域今后互利合作的可能方向。借鉴本组织与亚太经社会和亚行合作的模式,欢迎相关国际金融机构、国际组织、本组织实业家委员会和银联体参与本组织的交通合作项目。决定积极开展与本组织观察员国在交通领域的合作,并邀请其参与本组织的交通合作发展进程,特别是在交通基础设施的规划制订与建设方面,充分听取观察员国的意见,促进本组织成员国与观察员国在交通领域的共同发展。

会议还签署了《上海合作组织成员国交通部长第四次会议纪要》,主要内容包括各国交通部长们达成的以下共识:

1.责成本组织各成员国专家根据本组织的共同利益和经贸合作发展的需求,制定本组织成员国公路协调发展规划(主要方面),并在此基础上确定新的公路基础设施示范项目。

2. 借鉴相关国际组织(亚太经社会、亚行、国际道路运输联盟等)研究消除障碍的方法和经验,责成上合组织成员国专家通过在本组织成员国之间组织试运行等方式在2010年内对国际道路运输的主要障碍进行分析,尤其是过境运输跨越边境口岸问题,以及由于法律法规不同造成的相关问题,并根据分析结果制定出消除所发现的相关障碍的行动计划。

3.为尽快完成《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》的签订工作,责成各成员国专家尽快制定出该协定的附件草案供讨论。建议亚太经社会和亚行继续协助制定《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》的工作。

4.加强本组织铁路、航空运输领域合作。有效落实《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》落实措施计划中有关铁路领域的合作项目。责成上合组织各国专家确定铁路、航空运输今后互利合作的可能方向。

5.在开展交通领域人员培训和经验交流活动工作框架下,认为应举办交通领域研讨会和培训班,目的是增进各国专家相互了解,提高本组织各成员国交通管理水平,提高交通人才技能。

6.借鉴本组织与亚太经社会和亚行合作的模式,欢迎相关国际金融机构、国际组织、本组织实业家委员会和银联体参与本组织的交通合作项目。

7.协调交通部长会议和经贸部长会议的关系,其中也包括协调与发展过境潜力工作组的关系,整合资源,以实现区域贸易发展便利化。

8.积极开展与本组织观察员国在交通领域的合作。观察员国是本组织成员国的重要经贸合作伙伴,考虑到观察员国所处的地理位置,加强本组织成员国与观察员国在交通领域的合作是十分必要的。鉴此,决定更积极地邀请观察员国参与本组织的交通合作发展进程,特别是在交通基础设施的规划制定与建设方面,充分听取观察员国的意见,促进本组织成员国与观察员国在交通领域的共同发展。

(二)交通部长第五次会议

20111028日,上海合作组织成员国交通部长第五次会议在莫斯科召开,哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦交通运输部长或副部长出席会议。上海合作组织观察员国印度、伊朗、蒙古、巴基斯坦和对话伙伴国白俄罗斯、斯里兰卡以及联合国亚太经社会、独联体、欧亚经济共同体也应邀派代表出席了会议。交通运输部副部长冯正霖率由外交部、交通运输部、铁道部代表组成的中方代表团出席会议。

会上,各方回顾了自200911月在北京召开的上海合作组织交通部长第四次会议以来,交通领域合作进展情况,重申高度重视落实上合组织成员国元首2010年峰会和2011年峰会以及成员国政府首脑2010年会议提出的目标和任务,一致同意继续加强交通领域的互利合作,提高边境口岸通关能力,扩大铁路和航空运输合作,完善交通基础设施网络,开展人员交流与培训,吸引观察员国和对话伙伴国参与上合组织交通领域合作。

冯正霖积极评价了成员国在改善相互连接的交通基础设施、构建国际运输走廊、协调运输法律和标准方面取得的进展,强调中国政府高度重视上合组织交通运输合作,积极开展与有关成员国之间交通基础设施互联互通工作,特别是在口岸公路建设方面成绩显著,并表示愿进一步加强与各成员国在公路、铁路、民航等领域的合作。冯正霖还呼吁各方加快制定《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定(草案)》(简称《协定》)的工作进程,尽快完成《协定》的制定和签署工作;提出各方应本着相互理解、互利互助的精神,按照先易后难的原则,先把已经具备国际运输条件的道路连接起来,形成本组织初步的道路运输网络,以实现各国之间互联互通、共同发展的目标。会议期间,冯正霖还与哈、俄等代表团团长就制定和签署《协定》问题进行了协商,并达成了原则一致意见。

  成员国交通合作的新进展

(一)近年来的合作现状及上海合作组织框架内的重点发展方向

近些年来上海合作组织的交通合作小有成就,也受到上海合作组织组织和各国政府的重视,都有致力于合作共同发展的意愿。

1. 公路建设

上海合作组织成员国的公路交通网络覆盖了从摩尔棱斯克到上海的广阔地区,以下几条公路是最重要的组成部分:根据联合国欧洲经济委员会1975年决议通过的欧洲国际道路网E-公路;根据2004年亚洲公路网政府间协议通过的亚洲道路网AH-公路;独联体国际道路网;根据欧亚经济共同体国际委员会第331号(政府间)决议通过的欧亚经济共同体运输路线网络;国际欧亚运输航线正在联合国欧洲经济委员会和联合国亚洲及太平洋经济社会委员会发展欧亚运输联系的合作项目框架内制定。

哈萨克斯坦交通运输网和运输能力建设是该国经济发展的优先方面。哈萨克斯坦政府官员认为未来十年在发展交通运输方面的任务主要是:第一,积极推行能加快对外运输的政策,使本国交通运输业与世界交通运输业实现一体化。为此必须与其他国家就分配货源方面达成互利的协议,使运费能保证各方面的利益,从发展远景来看必须建立协会和合资运输企业;第二,从哈萨克斯坦的国情出发,石油和天然气的出口和过境运输将是交通运输的最重要的方面之一,因此必须分阶段建设供石油天然气出口使用的油气管道项目;第三,哈萨克斯坦是丝绸之路国际走廊的一部分,必须制定鼓励过境运输的政策;第四,发展过境运输业和与之相关的服务业基础设施建设,要求沿铁路线发展加工工业部门和配套的服务业。

上海合作组织交通部长第五次会议强调继续以下几条公路的同步建设:E-40国际公路的伏尔加格勒—阿斯特拉罕—阿德劳—别伊涅乌—昆格勒和阿克套—别依涅乌—昆格勒路段,安集延—奥什—萨雷塔什—伊尔克什坦—喀什公路和布拉茨特沃—杜尚别—吉尔噶塔尔—卡拉梅克—伊尔克什坦—喀什公路。

2011330日至41日,《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》附件(草案)第二次专家会议在哈萨克斯坦共和国首都阿斯塔纳市举行,上海合作组织秘书处、联合国亚洲及太平洋地区经济社会委员会代表、各成员国交通运输部门的专家出席了会议。会议中,各方代表对上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化联合委员会职责、国际道路运输许可证、国际道路运输线路等问题进行了商谈。

2. 铁路和航空运输

根据20081122日俄总理普京签署命令批准的《俄联邦至2030年交通发展战略》,运输领域的对外合作优先方向为:在地上交通运输(铁路、公路)领域发挥俄罗斯欧亚运输走廊的地理优势,开展国际运输合作;在内河水运领域,建立中亚、南亚和哈萨克斯坦等国家与欧洲国家的统一货物内河水运系统;在航空货物运输领域,利用俄罗斯领空为第三国航空公司实施跨西伯利亚、跨极地、连接欧洲与东南亚、北美与东南亚的跨境运输提供服务。发展俄罗斯国际航空港基础设施为国际客货运输提供服务;加强与国际运输组织的合作,加入相关国际运输协议和条约;加强区域运输合作,北部在巴伦支海区域联盟框架内开展运输合作,南部在黑海经济合作组织框架内开展运输合作,东部在上海合作组织和亚太经合组织框架内开展运输合作;进一步强化俄在其它双边和多边领域的运输合作。

中国与中亚国家在铁路方面合作的最新进展是中国和哈萨克斯坦第二条铁路于122在霍尔果斯对接。以此为契机,中哈将加大合作力度,充分发挥中心和铁路通道的作用,为两国乃至整个欧亚地区的经济社会繁荣发展作出应有贡献。

其他成员国也都强调铁路和航空运输的重要性,近年来发展很快。各国都在进一步建设和完善铁路运输和航空运输体系,建设更多的高标准铁路和机场,并重视成员国之间的互联互通。

3. 区域内交流学习探讨

200941415日,上海合作组织成员国发展过境潜力工作组第五次会议在北京上合组织秘书处举行,讨论了示范项目E-40公路哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和俄罗斯境内段的同步建设、改建和修复示范项目的落实情况,强调指出安集延—奥什—萨雷塔什—伊尔克什坦—喀什、布拉茨特沃—杜尚别—吉尔嘎塔尔—卡拉梅克—伊尔克什坦—喀什交通走廊公路路段建设、改建和修复工作和在喀什建设多式联运转运站的重要意义,推介了E-40公路沿线的国际物流中心等问题。

201097,“上海合作组织交通道路建设规划与工程管理研修班”开班仪式在乌鲁木齐举行,来自俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦的25名交通部门官员将进行为期20天的学习。研修班由中国新疆维吾尔自治区商务厅承办,授课专家来自自治区交通厅、自治区商务厅、自治区交通科学研究院等单位,重点探讨和交流区域交通发展规划与经济发展、新疆物流发展现状与趋势、高速公路建设及运行、新疆国际道路运输发展政策、新疆冬季防雪保交通的基本经验等专题。

  交通合作中存在的主要问题

(一)实质性成果进展缓慢

上海合作组织的历次重要活动和会议中屡屡提及交通合作的重要性,但是落实情况堪忧,形容其“口惠而实未至”也不为过。这主要由于以下两个原因:第一,上海合作组织成员国实力差距悬殊、国家利益有分歧,内部向心力不足、外部吸引力不小,因此各国选择多样化,较难专注合作;第二,中亚各成员国国内的发展需求也很大,加上经济困难资金不足,外部合作的基础薄弱,更多需要的是外部援助,同时还考虑到接受援助的代价。

(二)区域内缺少统一标准,沟通机制不畅

各国之间标准的差异和运行机制直接影响协作效率,尽管一再强调要建立统一的各项标准和通行惯例,至今未形成完善的各项指标和条例,这亟需各国组织专业人士进行探讨研究,深化海关合作。在上海合作组织框架下成立了专门负责交通事务的协调工作组,但是具体实践的力度未能及时跟进。

(三)区外大国对中亚地区施加重要影响

首当其冲的就是美国,美国一向把中亚看作其走向东方的踏板和基地,加上在阿富汗的决定性势力,直接影响中亚交通的整体建设和对外延伸。美国先是提出“大中亚计划”,之后又提出“新丝绸之路”计划,其核心内容是以阿富汗为中心,建立连接中亚和南亚的交通走廊,实现中亚与南亚的一体化。其次还有欧洲国家,欧盟地区交通运输的基本政策是通过多元化渠道获得原材料资源的,并逐步实现中亚和高加索的运输通道同东欧各国的运输网络一体化。中亚的交通运输领域也是改革的对象,要使它们接近欧盟的标准。交通运输部门是中亚过去接受巨额外国投资和外国贷款的特别重要的环节,也是最容易受外部制约的一个薄弱环节。

  推动交通合作进一步发展的措施与目标

(一)抓紧完善合作基础

上海合作组织交通部长第五次会议上,俄罗斯交通部长列维京就指出,基础设施标准的统一,比如标记、交通规则、道路标志和信号等方面标准的统一是在上海合作组织框架内公路网络发展的当务之急。因此,必须积极加强和完善上海合作组织道路路线的基础设施建设。此项工作的关键在于落实上海合作组织第四次部长级会议发起的上海合作组织成员国道路网络协调发展项目。该项目旨在解决形成发展运输、物流和信息基础设施、高效率的过境潜力、保护环境等一系列连贯政策的问题,并看作形成上海合作组织整个综合运输系统一体化的重要阶段。除此之外,上海合作组织必须找出阻碍国际货运可持续发展的瓶颈和薄弱环节,采取逐步解决它们、实现现代化和发展有效运输基础设施的综合措施。

项目的实施能提高上海合作组织框架内对外经济联系运输服务的效率,确保上海合作组织成员国货物的运输和环境安全,有助于解决大量目前存在的国际道路交通领域的一系列问题。该项目包括以下主题:

1. 预知上海合作组织成员国道路使用的主要需求;

2. 分析现有道路网络汽运需求的协调性;

3. 制定关于上海合作组织成员国内主要道路的建设和改造方案的具体项目措施;

4. 确定必要的道路施工总量完成的成本和资金总额,以执行上海合作组织成员国内主要道路建设和改造的项目;

5. 评估项目执行的社会经济效益;

6. 制定与上海合作组织成员国主要道路项目相配套发展的实现机制。

(二)切实有效进行多边谈判

建立中亚区域内部统一的、连接国际主要干线的交通运输体系势在必行, 是发展中亚经济不可或缺的关键一环。要在区域内富有创造性和建设性的飞跃式发展,这就要充分考察各国的交通运输发展的现实状况、深入交流各国的未来发展需求,在合作共赢切实保障各国家利益基础上充分开展互利合作,合力为经济发展消除壁垒和障碍。

(三)促进务实合作的开展

在国家政策层面谈判签署协议的基础上,要求对口国企加强联系,落实交通领域各重点企业的“点对点”务实项目合作。切实着手相邻边区的边贸合作,促进海关建设和口岸发展升级,基于同一标准的制定和程序的设立,组织培训专门的从业人员。

(四)积极发展对外交往,鼓励民间资本参与交通建设

交通领域的合作不应只停留在成员国之间,也要与观察员国、对话伙伴国以及国际组织、地区以外国家开展富有成效的合作。在坚持经济发展的双赢、多赢战略原则下尽最大努力找到成员国各方利益契合点,寻求更多的资金渠道、高新技术和管理方式,最终能通过多种交通方式的联运以达到最佳货运状态,节约物流时间和成本,实现效益最大化。

2012321日召开的中国国务院常务会议讨论通过了《“十二五”综合交通运输体系规划》,鼓励民间资本参与交通运输建设,其中自然也包括与上海合作组织其他成员国交通运输网的建设。上合组织各成员国都在鼓励交通自由化,扩大融资渠道,吸引更多民间资本进入交通运输领域。各国在制定本国新的交通运输发展规划时应该事先考虑与其他成员国交通网的衔接问题,也要考虑到上海合作组织区域内交通网的总体规划和设计,避免出现重复和无效建设,达到事半功倍的效果。

 

作者简介:史谢虹,中国社会科学院边疆史地研究中心博士研究生。

载李进峰,吴宏伟主编《上海合作组织发展报告(2012)》,社会科学文献出版社20127月第1版。