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上海合作组织:时代的召唤——国家共同治理的范例

发布时间:2013-12-12 16:14:41作者:俞正梁文章来源:《国际观察》2001年第4期
(复旦大学国际关系与全球问题研究中心主任 教授 上海 200433)

  【摘 要】本文主要探讨上海合作组织的理论意义,指出它确立了新型的国家共同治理范式:主权平等,共同治理,共同受益;不断深化的共同治理观念是动力,不断物化的共同治理利益是基础,不断进化的共同治理机制与制度是保障。它为全球化、区域化与国家之间矛盾的解决,为超越冷战思维和建立新型的国家关系,提供了一个范例。

  【关键词】 上海合作组织 国家共同治理 范例

  【文章编号】 1005-4812 2001 04-0013-14

  

  2001年6月15日上海合作组织庄严宣告成立。这是中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦适应全球化、区域化的重大举措,也是中国外交特别是周边外交的重要部署和依托。这一成功尝试及其远景,展示了21世纪国际关系的发展趋势和方向。

  冷战后,全球化、区域化趋势加速发展,全球问题、区域问题更趋尖锐,而世界性民族国家体制依然存在,跨国性与国家主体性之间的矛盾日益深化,一个以国家主义为特征的世界正在转向国家间联系与合作得到加强的世界,这就迫切要求探索新型的国际关系,探索新的全球政治范式,以及区域政治乃至次区域政治 新范式。这种范式在本质上既要尊重国家之间的主权平等,又要进行卓有成效的跨国合作,其核心是国家共同治理。国家共同治理以多样性为基础,在尊重多样性的前提下,通过整合求得一致性。因此,范式的变迁并不意味着国家的衰亡,而是使国家在国际结构中获得新的维度。

  上海合作组织正是这种新范式的具体体现,有望成为国家共同治理的典范,它对全球、区域与次区域政治有预示性的意义,并具有理论的价值。

  上海合作组织这一区域性多边合作组织所确立的国家共同治理范式,给予我们极其丰富 的理论思考:

  首先,冷战结束之后,国家间政治开始发生实质性的变化,跨国性的迅速扩展,打破了国家万能的神话,国家原先清楚地予以界定的许多内部性问题和外部性问题,现在已难以断然地加以分割,国家之间还出现了许多需要加以共同管理的事务。国家在治理范围上无法覆盖全球化所带来的新问题,这是全球化进程中国家面临的最大困惑和根本矛盾。从“上海五国”机制的建立到上海合作组织的诞生,正是反映了在冷战后国际关系发展的这种新态势下六国不断发展和深化合作的需要。它虽然起步于边境安全,在边境地区加强军事领域信任, 在边境地区相互裁减军事力量,但是,实际上已经大大超越了跨国边界合作的范围,着眼于更广泛的安全合作,即共同反对威胁各国安全及该地区安全的恐怖主义、分裂主义和极端主义三股跨国邪恶势力,联合打击有组织犯罪偷运武器、非法移民、贩卖毒品和麻醉品以及其他跨国犯罪活动,同时,本着互利互惠、讲求实效的原则,努力促进双边或多边经济合作,发挥各自的优势和潜力,取长补短,互相借鉴,复兴“丝绸之路”,寻求共同发展。在共同治理上述难题方面,已经初见成效,前景良好。它已经成功地解决了有关共同边界的棘手争端,使中国与俄、哈、吉、塔四国长达7450多公里的边界成为友谊的纽带,并成为维护中亚稳定与安全,促进中亚发展的基石之一,还为亚太地区乃致世界各国在建立睦邻友好关系方面,以及在军事、政治、经济、文化等所有领域进行全面合作方面,提供了良好的范例,确立了一种不同于冷战思维的新的国家间安全与合作模式。这充分说明上海合作组织的形成与发展,顺应了历史的潮流,,反映了时代的本质要求是有关各国应对其所面临的挑战的新范式。

  其次,在上海合作组织成员国中,中俄是安理会常任理事国和核大国,其他四国为中小国家,两者领土之比约为7:1,人口之比约为27:1,综合国力相差悬殊,这意味着成员国间关系具有极端不对称性,在现实主义的国际关系中,这种不对称性会造成角色间实质上的不平等,这就是中小国家主权陷入的困境。而“上海五国”机制和上海合作组织模范地消解了国际体系结构与进程中所存在的这一巨大缺陷,即通过建构一个民主、平等的结构关系,来消除结构性紧张。有关各国在主权平等这一国际关系根本原则基础上,实现了大小国家一律平等,共同倡导,安全先行,全方位互利协作,这是难能可贵的。它们通过磋商求同存异,达成共识与一致,在共同利益基础上对各方所关注的问题进行共同治理。但是,这并不妨碍该组织结构的多层次化,中俄作为这一组织的中轴,应当对该组织的结构完善、运作、议程和走向负起更大的责任。

  第三,上海合作组织具有共同安全与发展的取向,创始国的观念是通过使各成员国均能获得安全与发展利益,从而也使自己得到安全和发展利益,它不为特定的大国谋私利,而是在平等的基础上,不仅保证大国的利益,而且确保中小国家的利益,这是上海合作组织是否合乎时代正义与卓有成效的关键。上海合作组织的这种区域安全与发展的取向决定了它的正面效应,也决定了它的非政治性、非对抗性、非排他性、非威胁性,不指向特定的国家,它是结伴而非结盟,这是一个具有开放性的地区合作组织,既欢迎有关国家加入该组织,也欢迎所有感兴趣的国家及公司参与国际合作项目。

  第四,上海合作组织所启动的国家共同治理范式提供了衡量指标:(1)具有开拓意识,以及国家共同治理的理念、意识、觉悟和认同,这是有关国家基于对国际形势与挑战的一致判断,对共治价值的共同认识,并经由沟通形成互信、互利、平等、协商,尊重多样文明,谋求共同发展的“上海精神”,这是观念层面的指标;(2)已取得的实质性进展包括建立边境军事信任,边境裁减军事力量,在反对恐怖主义、分裂主义、极端主义势力以及其他跨国犯罪势力方面广泛的安全合作,“上海公约”为联合打击“三股势力”奠定了法律基础,在经贸、能源、交通、旅游、环保、文化诸方面日渐推进的合作与交流,这是利益层面的指标;(3)机制不断发展和完善,从初期解决边界分歧和加强边境军事互信两个主要议题,发展到政治、安全、贸易、经济、文化等方面全面的地区合作;从国家元首会晤机制,发展到政府首脑以及安全、国防、外交等部门高级官员会晤,形成了多层次、多领域、自主高效的会晤、协商 机制和多边合作机制;从“上海五国”机制,发展到上海合作组织,完成了制度化的历史性飞跃,目前已建立上海合作组织国家协调员理事会,以后还有迈向一个成熟的地区合作组织所需的制度完善。这样,在并不需要弱化国家主权的情况下,有关各国在一个制度化的框架内,可以就共同关心的问题进行磋商、决策、执行和监督,从而使这些一国无能为力的问题以比较低的成本得到妥善的管理和解决。这是制度层面的指标。

  在上述三个指标中,不断深化的观念是动力,不断物化的利益是基础,不断进化的制度是保障。这三点共同指向一个高水平的地区合 作组织。上海合作组织是“上海五国”良性互动的必然结果,多边协调体制有其天然的局限性,只有以国际合作组织为载体,才能更有效率、更有效果地进行共同治理,才有可能成为国家共同治理的范例。

  总之,中亚是冷战后形成的一个地缘政治与地缘经济的新热点,又是恐怖主义、分裂主义、极端主义的渊薮,还是多种文明的结合部,形势错综复杂,且不稳定。在这种形势下,上海合作组织的形成与发展,有望在促进该地区安全、战略稳定和共同发展方面做出重大贡献。这完全归功于六国领导人超越冷战的思 维,强烈的政治合作意愿,新型的安全观和地区合作观,对冷战后尤其是21世纪世界大势的把握,以及对新型的国家共同治理范式孜孜不倦的探索。六国在全球化、区域化的浪潮中,顺应了时代发展的要求,共同应对内外各种挑战,寻求共同利益,增进共同价值,解决共同问题,以此作为自身力量的重要补充,进而增强它们在全球化、区域化和国际战略格局中的自重量。上海合作组织涵盖世界人口的四分之一、欧亚大陆面积的五分之三,无疑将对亚欧及整个世界产生重大影响,对世界格局多极化、国际战略平衡与国际关系民主化,对全球治理、区域治理作出重要贡献。21世纪的全球治理、区域治理或次区域治理,本质上都是国家共同治理,其中,区域性、次区域性的国家共同治理起着实质性的、普遍的、核心的作用。在这一方面,上海合作组织是国家共同治理的典范。它已经证明并将继续证明,在世界整体性发展的历史大趋势下,只有通过广泛的国际多边合作而不是对抗,才能促进世界和平与共同发展,只有确保大小国家一律平等参与国际事务,才能有助于建立国际新秩序。在当前冷战思维依然顽强存在,美国极力推行单边主义,极力维护单极霸权的情况下,上海合作组织的示范作用,具有深远的意义。

  来源:《国际观察》2001年第4期