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合作打击中亚地区毒品犯罪的若干问题分析——基于上海合作组织框架内的考察

发布时间:2013-12-12 16:14:41作者:胡江文章来源:《江西公安专科学校学报》2010年第1期

(西南政法大学 法学院,重庆 400031)

  摘要:针对中亚地区毒品犯罪的严峻形势及其对我国的严重危害,有必要在上海合作组织框架内就打击中亚地区毒品犯罪开展合作。目前,应当完善打击毒品犯罪的区域性公约及其实施措施,加强各成员国禁毒立法的协调和完善,通过建立会晤机制等方式,加强合作打击中亚地区毒品犯罪的机制建设与机构建设。还应当就引渡、侦查协作等问题,在上海合作组织框架内积极开展刑事司法合作,努力寻求与其他国家和国际组织的合作。

  关键词:上海合作组织;中亚地区;毒品犯罪;合作机制

  中图分类号:D924.3 文献标志码:A 文章编号:1008-8121(2010)01-0009-07

  基金项目:司法部2007年度国家法治与法学理论研究重点项目“和谐社会建构中的刑法若干问题研究——惩治毒品犯罪的理论研究与实践”(07SFB1005)的阶段性研究成果之一。

  作者简介:胡江(1984-),男,苗族,重庆酉阳人,西南政法大学法学院刑法专业博士研究生,研究方向:中国刑法学,犯罪学。

 

  毒品犯罪是世界各国所共同面临的一个重大难题, 中亚地区紧邻世界上第二大毒品生产基地——“金新月”,毒品犯罪态势十分严峻。 近年来,国内外毒品犯罪分子利用我国紧邻“金新月”及中亚地区的地理位置,通过中亚地区并转道新疆,大肆实施跨国毒品贩卖、走私活动,将毒品输入中国,使新疆成为继云南之后我国禁毒战线上的又一重要战场。 而由中国积极倡导和参与成立的上海合作组织作为一个新兴的区域合作组织, 从其成立之初就明确将打击毒品犯罪作为其重要任务之一, 并在完善合作打击毒品犯罪的制度、机制、组织建设等方面取得了显著进展。 为了有效打击中亚地区毒品犯罪,切实防范境外毒品对我国的渗透, 有必要在上海合作组织框架内积极开展与中亚五国及巴基斯坦、阿富汗、伊朗等国家的禁毒合作, 这对于上海合作组织自身的发展及有关国家的经济社会发展具有十分重要的意义。

一、合作打击中亚地区毒品犯罪的必要性 

  (一)打击中亚地区毒品犯罪是我国禁毒斗争的新任务 

  当前,“我国处在一个毒品生产加工地区的包围之中, 境外毒品犯罪分子也正是利用了毗邻我国的优势和我国边境线长的特点, 把我国作为毒品犯罪的一个重要地区并刺激我国国内的毒品消费。 ”[1]而其中, 中亚地区是我国西北地区所面对的主要境外毒品犯罪地区。 中国海关的报告显示,我国查获的毒品 50%来自“金三角”,45%来自“金新月”地区[2],以2008 年为例, 全年共查获 “金新月” 地区毒品案件238 起, 抓获毒品犯罪嫌疑人 284 名, 缴获海洛因389.7 千克[3]。 同时,由于中亚地区的毒品犯罪形势相当严峻,与西南边境紧邻的“金三角”毒源地一道,已经对我国形成一种包围之势, 因而西北边境是我国禁毒战线上一个十分重要的战场, 其主要任务之一就是打击中亚地区的毒品犯罪。

  (二)中亚地区毒品犯罪的新特点要求加强禁毒合作 

  苏联解体后, 中亚地区逐渐成为一个新兴的毒品生产与消费地区, 毒品犯罪形势日趋严峻,“昔日的‘丝绸之路’正在变成危险的毒品通道”[4]。 当前,该地区贩运毒品的成员呈现出国际化特点,“境内外贩毒集团相互勾连,形成了境外指挥、中亚渗透、新疆中转和粤沪集散的格局”[5]。 在贩毒的手段和方式上,更加隐蔽化,加大了查处的难度。 面对中亚地区毒品犯罪的新特征, 绝非一个国家可以完成打击和整治的任务,离开了中亚地区有关国家的密切合作,打击中亚地区毒品犯罪的目标就很难实现。

  (三)打击中亚地区毒品犯罪是维护我国边疆稳定的必要措施 

  中亚地区社会局势复杂,民族、宗教问题十分突出, 一些恐怖主义分子和民族分裂分子往往借助毒品种植、贩运和走私等犯罪活动寻求经济来源,使毒品犯罪与其他犯罪联系在一起。 “毒品走私集团和恐怖主义组织相结合,形塑‘互利共生关系’(SymbioticRelationship),由毒枭提供资金推助叛乱活动或进行恐怖破坏, 此即所谓 ‘毒品恐怖主义’(narcoterror-ism),……可能造成区域或国际社会的安全、和平与稳定的重大威胁。 ”[6]中亚地区的毒品犯罪与恐怖势力、三股势力、疆独分子经常连于一体,对我国的边疆稳定和社会和谐造成极大的威胁, 甚至对国家领土和主权的完整性构成严重威胁, 是我国所面临的新的非传统安全威胁。 因此,有必要就打击中亚地区的毒品犯罪加强合作,切断恐怖势力、三股势力和疆独分子的经济来源。

  (四)打击中亚地区毒品犯罪能够为我国创建一个良好的周边国际环境 

  合作打击中亚地区的毒品犯罪, 是维护中亚地区特别是阿富汗稳定局势的需要。 目前,鸦片生产与贩运是中亚地区各国局势不稳的重要原因之一,联合国毒品控制和犯罪预防办公室(United Nations Of-fice on Drugs and Crime,UNODC) 的报告显示 ,2003年, 仅阿富汗一个国家的鸦片产量就占到了全球非法鸦片产量的 3/4 以上。 “在阿富汗 3000 多万人口中, 服用毒品的人数已达 200 多万。 更令人担忧的是,其中一半以上为妇女和儿童。 ”[7]这种现实使得阿富汗政府在推行其禁毒政策使举步维艰, 卡尔扎伊就任总统以来,虽然将肃毒作为一项重要的任务,但收效甚微, 这也使得阿富汗国内局势的稳定面临诸多困难,极大地影响了地区的和平与稳定。 因此,切实合作解决该地区的毒品犯罪问题, 对于保证中亚地区局势的稳定, 为我国的经济社会发展创建一个良好的周边国际环境具有重要意义。

  (五)打击中亚地区毒品犯罪是上海合作组织自身发展的需要 

  上海合作组织经过 8 年多的发展, 在法律、组织、合作机制的建设方面已经取得了一定的成绩。 例如,在反恐合作方面,设立了专门的地区反恐机构,各成员国在情报交流、 会晤磋商等方面已经有了比较成熟的做法。 但是,相较于反恐合作而言,关于反毒品犯罪的合作却还不够。 随着地区和世界局势的变化, 上海合作组织各成员国也应当积极努力提升合作的层次,共同应对各种挑战和问题。 因此,积极探讨在打击毒品犯罪领域的合作, 是上海合作组织自身向前发展的内在需要, 有利于将上海合作组织的合作机制提升到一个新的水平。

二、合作打击中亚地区毒品犯罪的可行性 

  2001 年 6 月 15 日,上海合作组织在上海宣告成立, 这是由我国积极倡导和参与成立的首个区域性组织, 其成立为加强地区间的全方位合作提供了一个有利的平台,能够有效促进区域稳定和世界和平。上海合作组织成立 8 年多来,在机制、法规和机构等方面的建设已经取得长足进展, 在开展反恐合作等方面已经积累了宝贵的经验, 这为合作打击中亚地区毒品犯罪提供了极大的便利。 同时,上海合作组织各成员国及观察员国均积极致力于打击毒品犯罪,这在客观上有利于合作打击中亚地区毒品犯罪的有效推进。

  (一)上海合作组织的宗旨与精神为开展合作提供了指导方针 

  1. 上海合作组织将打击毒品犯罪作为主要任务之一。 上海合作组织成立之际,就在其成立宣言中明确宣告:“为遏制非法贩卖武器、毒品、非法移民和其他犯罪活动,将制定相应的多边合作文件。 ”同时,《上海合作组织宪章》第 1 条关于上海合作组织宗旨与任务的规定也明确指出:“共同打击一切形式的恐怖主义、分裂主义和极端主义,打击非法贩卖毒品、武器和其他跨国犯罪活动,以及非法移民。 ”第 3 条关于合作方向的规定也有打击非法贩卖毒品的内容。 上海合作组织的这些规定表明,打击毒品犯罪就是其成立的宗旨和任务之一, 并明确表示将为此而采取具体的措施。 这就为在上海合作组织框架内积极开展打击毒品犯罪的合作提供了指导方针。

  2. 上海合作组织倡导的新型合作理念为开展合作奠定了良好的基础。 上海合作组织最初源于所谓的“上海五国”会晤机制,在这个过程中,五国之间形成了互信, 为以后在其他领域开展进一步的深入合作积累了互信基础。 后来,这种新型合作理念被运用到上海合作组织,形成了所谓的“上海精神”。 “上海精神”的内涵是:互信、互利、平等、协作、尊重多种文明、谋求共同发展。 《上海合作组织成立宣言》明确宣布:“上海精神”,是本地区国家几年来合作中积累的宝贵财富,应继续发扬光大,使之成为新世纪“上海合作组织” 成员国之间相互关系的准则。 同时,上海合作组织坚持相互尊重独立、主权和领土完整,互不干涉内政, 互不使用或威胁使用武力和所有成员国一律平等的原则。 在这种理念指导下的合作,有别于其他区域性组织, 能够使各成员国在共同关注的问题上开展积极有效的合作。

  (二)上海合作组织已就合作打击毒品犯罪进行了一定的合作 

  2009年 6 月, 上海合作组织成员国元首理事会会议责成各国禁毒部门于下次成员国元首理事会会议前就本组织禁毒合作机制问题提出协商一致的建议, 这为加快打击毒品犯罪合作机制的建设提供了良好的契机。 事实上,上海合作组织成立 8 年多来,已经就合作打击毒品犯罪的制度、 机制建设进行了积极的探索,取得了显著的成绩,为进一步开展在打击中亚地区毒品犯罪这一问题上的合作提供了有利的条件。

  1.合作打击毒品犯罪的法制建设取得积极进展。上海合作组织通过发表宣言、签署协议等方式,在打击毒品犯罪的法制建设方面取得了积极进展。 在这方面, 既有原则性的规定, 也有相对具体的专门协议。 原则性的规定主要体现在上海合作组织成立及之后的元首会议发布的各项文件之中。例如,2001 年6月,《上海合作组织成立宣言》明确宣告:“为遏制非法贩卖武器、毒品、非法移民和其他犯罪活动,将制定相应的多边合作文件。 ” 作为上海合作组织最高法律的《上海合作组织宪章》也对打击毒品犯罪作了宣示。 这些文件为开展打击毒品犯罪的合作提供了指导性规定。 除了原则性的规定之外,上海合作组织还签署了打击毒品犯罪的专门协议, 使其内容更具体、合作更具有针对性。 这方面的主要文件是《上海合作组织成员国关于合作打击非法贩运麻醉药品、精神药物及其前体的协议》。 该协议于 2004 年 6 月17 日由上海合作组织成员国元首理事会在塔什干签署,共 12 条,其内容包括合作的原则、合作的内容、合作的形式等, 这对于在上海合作组织框架内开展打击中亚地区毒品犯罪的合作具有重大意义。

  2.打击毒品犯罪的会晤机制建设日趋完善。在合作打击毒品犯罪方面, 上海合作组织积极开展会晤机制建设,取得了一定的成绩。 《上海合作组织成员国关于合作打击非法贩运麻醉药品、 精神药物及其前体的协议》签署后,为落实协议的内容,2006 年 4月 20 日,上海合作组织成员国在北京召开缉毒执法研讨会,各国代表就情报信息交流、打击通过贩毒为恐怖组织融资的犯罪行为、 上合组织禁毒协调机制建设等问题进行了探讨[8]。 这种会晤机制的建立,对于应对来自“金新月”日益严峻的毒品危害具有重要的意义。 之后,打击毒品犯罪领域的会晤机制建设日益发展。 2008 年的元首理会会议要求成员国禁毒部门领导人在 2009 年上半年召开特别会议,研究在本组织框架内建立禁毒机制、 制定打击阿富汗毒品及其前体走私战略和计划等问题, 使得在上海合作组织框架内加强打击毒品犯罪的合作步伐加快。 自2008 年元首理事会会议举行以来, 已经先后召开 3次以打击毒品犯罪为内容的会议,其中,2009 年 5 月召开的上海合作组织成员国禁毒部门领导人会议商定建立协调上合组织成员国禁毒活动、 应对毒品威胁的有效机制, 并建立临时专家工作组负责制订2009 年至 2014 年上合组织成员国禁毒战略草案[9]。

  3.初步建立了合作打击毒品犯罪的专门机构。目前, 上海合作组织还未就合作打击毒品犯罪成立专门的机构, 但是, 关于这类专门机构的雏形已经成立。 众所周知,中亚地区毒品犯罪高发态势的一个很重要原因在于, 阿富汗国内局势的不稳定和鸦片产量的不断攀升, 目前阿富汗已经成为名副其实的世界上最大的鸦片生产国。 因此,在合作打击中亚地区毒品犯罪方面, 解决阿富汗的毒品问题具有至关重要的地位。为此,2005 年 7 月 5 日在阿斯塔纳举行的上海合作组织成员国元首理事会会议指出, 该组织愿积极参与在阿富汗周边构筑 “反毒带” 的国际努力,参与制定并实施专门计划,帮助阿富汗稳定社会经济和人道主义形势。 在机构建设方面,2005 年 11月 4 日,“上合组织——阿富汗联络小组” 成立,《关于建立上海合作组织——阿富汗联络小组的议定书》明确指出,其“目的是就上合组织与阿富汗在共同感兴趣的问题上开展合作提出建议”。 “上合组织——阿富汗联络小组” 虽然不是合作打击毒品犯罪的专门机构, 但是其工作的内容包括打击毒品犯罪,是在阿富汗周边建设“反毒带”的具体措施。 这一机构的设立及其工作的运行, 为进一步建设专门的禁毒机构, 完善在上海合作组织框架内的禁毒合作积累了有益的经验。

  (三)反恐领域的合作为合作打击毒品犯罪提供了成功经验 

  上海合作组织在经过近 10 年的发展,在反恐领域、经贸合作、文化交流等方面均展开了卓有成效的合作,取得了积极进展,为在打击毒品犯罪方面加强合作提供了成功的经验, 特别是关于反恐的合作已经取得重大进展,是今后加强禁毒合作的重要参考。上海合作组织成立的一个宗旨就是打击恐怖主义,早在其成立之际,就签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》,使反恐领域的合作有了坚实的法制保障。2002 年 6 月,上海合作组织成员国元首在圣彼得堡峰会上签署了 《关于地区反恐怖机构的协定》,决定建立上海合作组织常设地区反恐怖机构,加强在安全领域的合作。 之后,经过一系列的磋商与准备, 上海合作组织地区反恐机构于 2004 年 6月 17 日在乌兹别克斯坦首都塔什干正式启动,这表明上海合作组织已经完成了初创时期的机制建设,进入了务实合作的新阶段。 另外,自 2003 起,上海合作组织已举办多次反恐演习, 使反恐领域的合作日趋深入。 在反恐领域合作所取得的成绩,为合作打击毒品犯罪提供了经验, 也使成员国增强了合作的互信基础。

  (四)各成员国愿意开展打击毒品犯罪的合作 

  1.履行国际公约义务的外在要求。 自 20 世纪初以来, 国际上先后通过了若干打击毒品犯罪和跨国犯罪的国际公约,如经《一九七二年修正一九六一年麻醉品单一公约的议定书》修正的《一九六一年麻醉品单一公约》、《一九七一年精神药物公约》、《一九八八年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》,一九九八年联合国大会第二十次特别会议通过的《政治宣言》等。 我国及其他多个中亚国家均已正式批准该公约,由于负有相应的国际义务,各国必然会在打击毒品犯罪上有所作为, 也会积极与包括上海合作组织成员国在内的其他国家开展禁毒合作。为了更好地履行国际公约所规定的义务, 上海合作组织个成员国均积极完善本国的禁毒法律, 为开展禁毒国际合作提供法律依据。 中国于 2007 年底通过了我国第一部禁毒方面的综合性法律——《禁毒法》,以专章规定了禁毒国际合作。 乌兹别克斯坦制定了《麻醉品和精神药物法》。 塔吉克斯坦制定了《麻醉品、精神药物及其前体法》,规定国家垄断合法的麻醉品经营。2004 年塔吉克斯坦新刑法生效,规定非法经营麻醉品、 精神药物及其前体可判 20 年徒刑,并处没收财产。 哈萨克斯坦早在 1998 年就通过了《打击非法经营和滥用麻醉药品、精神药物及其前体法》。 吉尔吉斯斯坦 1998 年制定了《麻醉品、精神药物及其前体法》等。 这为各成员国开展打击毒品犯罪的合作提供了法制保障。

  2.毒品犯罪对各成员国危害严重。中亚地区毒品犯罪涉及诸多国家, 由于毒品犯罪与恐怖主义等国际犯罪行为紧密相连, 而毒品犯罪往往又带来其他犯罪行为, 以致上海合作组织成员国均深受毒品犯罪之害。 “对毒品生产国地区而言,毒品走私及犯罪对政治、社会等安全领域,会产生‘重大威胁’。 ”[10]因此, 各成员国均有合作打击中亚地区毒品犯罪的愿望。2006 年 6 月,俄罗斯总统打击恐怖主义和跨国有组织犯罪问题代表阿纳托利·萨福诺夫在莫斯科召开的“阿富汗毒品外流通道”国际研讨会上说,俄方愿与其他国家密切合作, 阻止中亚毒品经俄罗斯流向欧洲[11]。 塔吉克斯坦总统拉赫莫诺夫在上海合作组织成员国元首理事会第六次会议上发言时也指出, 塔吉克斯坦 “建议在本组织框架内建立反毒中心, 我们希望其他成员国能够支持这一对各方都具有现实意义的倡议” ,明确表示了在上海合作组织框架内加强禁毒合作的意愿。 各成员国在禁毒问题上的这些一致意见,有助于在上海合作组织框架内,就打击中亚地区毒品犯罪展开有效的合作, 并使建立打击毒品犯罪的机构、制度成为可能。

三、合作打击中亚地区毒品犯罪的构想 

  在上海合作组织框架内加强对中亚地区毒品犯罪的打击力度,既具有内在的必要性,也存在现实的可行性,具有重大的现实意义。 有学者甚至指出,上海合作组织在打击毒品犯罪方面的合作 “可能发展为应对所有非传统安全威胁的全面合作, 这是具有战略意义的”[12]。 具体来讲, 可以从以下五个方面入手,积极开展对中亚地区毒品犯罪的打击。

  (一)完善合作打击中亚地区毒品犯罪的法律基础 

  1. 完善打击毒品犯罪的区域性公约及其实施措施。 目前,上海合作组织关于合作打击毒品犯罪的主要法律框架是 2004 年 6 月签署的《上海合作组织成员国关于合作打击非法贩运麻醉药品、 精神药物及其前体的协议》。 但是,由于该协议签订时上海合作组织才刚刚成立 3 年, 关于毒品犯罪的许多问题尚未得以充分反映,体现在协议的具体内容上,主要表现为规定过于原则,可操作性不强。 为了更好地开展对中亚地区毒品犯罪的打击,在法律层面,首先要进一步完善 《上海合作组织成员国关于合作打击非法贩运麻醉药品、精神药物及其前体的协议》这一区域性条约的内容, 根据国际毒品犯罪的新形势特别是中亚地区毒品犯罪的严峻态势, 增加具有可操作性的内容, 包括对毒源地国家所应当采取的支持和援助措施等, 特别是要增加关于帮助阿富汗禁绝毒品的内容。 其次,要积极通过协商的方式,制定和签署关于落实 《上海合作组织成员国关于合作打击非法贩运麻醉药品、精神药物及其前体的协议》的具体协议,包括执行请求、情报交流的具体实施计划等。 总之,要通过进一步完善相应的区域性法律体系,为合作打击中亚地区毒品犯罪提供法制保障。

  2.加强各成员国禁毒立法的协调和完善。上海合作组织关于打击毒品犯罪的各项主张以及有关规定,只有通过各成员国的积极落实,才能得以有效地实现,这就需要各成员国在禁毒立法方面加强协调,在内容上与 《上海合作组织成员国关于合作打击非法贩运麻醉药品、精神药物及其前体的协议》保持一致,并避免各成员国之间禁毒立法上的相互冲突,从而消除合作打击中亚地区毒品犯罪的内国法障碍。

  2006 年 10 月,中国颁布了《反洗钱法》,该法专章规定了“反洗钱国际合作”。 2007 年 12 月,中国第一部禁毒方面的综合性法律《禁毒法》也规定了“禁毒国际合作”,其内容包括在区域性合作组织框架之内的合作。另外,2009 年 5 月 29 日,土库曼斯坦签署了打击洗钱和资助恐怖主义法案, 将为打击洗钱和资助恐怖主义设立专门的国家机构[13]。 这种内国法律的逐步完善, 为在上海合作组织框架内开展打击毒品返租的合作提供了便利,为了使合作更有成效,其他各成员国也应当积极就本国的禁毒立法进行修订完善,以保持与其他成员国禁毒立法的协调。

  (二)加强合作打击中亚地区毒品犯罪的机制建设 

  1.建立健全打击毒品犯罪的会晤机制。在合作打击毒品犯罪的会晤机制建设方面, 上海合作组织已经取得一定的成绩, 目前需要做的是将这一会晤机制深化和发展下去。 首先,要将成员国禁毒部门探讨打击毒品犯罪的会晤常态化、机制化。 可以采取每年定期举行的方式, 召开各成员国禁毒部门领导人会议, 就合作打击包括中亚地区毒品犯罪在内的议题展开讨论, 为成员国元首理事会会议的讨论和决策提供建议。 其次,要进一步充实和扩大会晤的内容。可以根据中亚地区毒品犯罪的态势, 每年确定一个议题,进行重点讨论,也可以就某一特定地区、某一特定种类的毒品犯罪召开专门会议, 予以有针对性地解决,提高打击毒品犯罪会晤机制的成效。

  2.建立缉毒人员培训机制和学术交流机制。在缉毒人员的培训和学术交流方面, 中国与东盟地区的合作已经卓有成效,建立了“东亚次区域禁毒合作谅解备忘录(MOU)高官会议机制[14],已经成为我国开展次区域禁毒合作的典范。 而就上海合作组织来讲,这方面的建设尚未起步,因此,应当积极建立各成员国的缉毒人员培训机制和学术交流机制。 首先,各成员国之间可以相互为对方培训缉毒人员, 传授各国先进的禁毒经验。 其次,各成员国也可以在上海合作组织的框架之内, 为中亚地区其他国家以及 “金新月”周边国家培训缉毒人员。 第三,建立学术交流机制, 由上海合作组织不定期举行打击毒品犯罪的专题研讨会, 邀请各成员国禁毒领域的专家学者和禁毒执法部门的人士与会, 就完善打击毒品犯罪的制度建设等问题展开讨论。

  3. 建立联合缴毒行动机制。 上海合作组织成立后,为震慑国际和地区恐怖分子,提高各成员国应对恐怖主义犯罪的水平, 先后开展了多次联合反恐军事演习。 由于毒品犯罪本身具有跨国性,加上“金新月”地区特殊的地理和社会条件,属于“三不管地带”[15],使得单靠一个国家难以实现打击该地区毒品犯罪的目的。 为此,应当借鉴上海合作组织在应对恐怖主义犯罪方面的做法,建立联合缴毒行动机制。 其具体内容包括: 根据各成员国的请求或上海合作组织的安排,采取集体行动的方式,剿除特定国家领域的毒品犯罪团伙;对于跨国毒品犯罪集团,各成员国应当通力合作,采取配合监视、协助抓捕等方式,使缉捕跨国毒品犯罪集团的行动得以顺利实施。

  4.积极实施禁毒领域的对外援助机制。中亚地区毒品犯罪的高发态势, 与阿富汗等国家的经济较为落后有很大关系,当地人民为了谋求的基本的生活,不得不大量种植鸦片, 甚至参与毒品贩运和走私活动。 因此,在一定意义上也可以说,这是中亚地区毒品犯罪蔓延的根源,必须予以消除。 但是,由于受经费、人员和技术等方面的影响,诸如阿富汗等国家在开展禁毒斗争时往往力不从心, 难以有效应对中亚地区毒品犯罪的严峻形势。 所以,上海合作组织应当积极实施对有关国家如阿富汗的禁毒经济援助,帮助其充实国内的缉毒人员力量, 提高其禁毒技术水平。 这其中至为关键的一点就是,借鉴我国已经运用得比较成熟的替代种植模式,从资金、人员安置、技术扶持等方面,帮助阿富汗等国家开展禁毒活动,减少鸦片的种植量,消除毒品犯罪的产生根源。

  (三)促进合作打击中亚地区毒品犯罪的机构建设 

  1.建立专门的禁毒协调机构。上海合作组织已经设立了专门的反恐机构,但是,关于禁毒的专门机构却尚未建立, 这对于在上海合作组织框架内开展打击中亚地区的毒品犯罪极为不利。 事实上,许多国际性或区域性组织均设有专门的禁毒机构。 例如,美洲国家组织设有泛美控制毒品委员会等。 在上海合作组织之内设立专门的禁毒机构, 是建立打击中亚地区毒品犯罪合作机制的内在要求, 各成员国应当就这一问题加紧磋商, 就设立专门的禁毒协调机构所涉及的相关问题进行论证, 尽快促进专门禁毒机构的设立。

  2.建立专门的毒品犯罪情报交流机构。在毒品犯罪的国际化趋势日益明显和网络信息化时代的大背景下,情报具有至关重要的作用。 在上海合作组织框架内建立合作打击毒品犯罪的有效机制, 需要尽快建立专门的毒品犯罪情报交流机构。 关于该机构的设置,可以将其作为禁毒机构的一个下属机构,专司毒品犯罪情报的收集、分析和通报等职责;也可以在上海合作组织之下,设立专门的情报交流中心,不仅负责毒品犯罪情报的收集、分析和通报,也涵盖恐怖主义犯罪等犯罪。 两种方式各有优劣,从上海合作组织发展的长远大计考虑, 可以考虑设立涵盖毒品犯罪、 恐怖主义犯罪及其他国际性犯罪的情报交流机构,整合各成员国的力量,确保上海合作组织宗旨和任务的实现。 在毒品犯罪的情报交流方面,互派缉毒联络官是世界很多国家在国际反毒协作中的一种成功做法[16],因此,上海合作组织各成员国也可以就互派缉毒官员达成协议, 保障情报交流机构工作的顺利开展。

  3.建立区域性反洗钱机构。加强反洗钱领域的合作,是合作打击中亚地区毒品犯罪必不可少的举措。在我国刑法中, 毒品犯罪是洗钱犯罪的上游犯罪之一, 有关国际公约也明确要求各国就毒品犯罪等跨国犯罪规定相应的反洗钱措施。 上海合作组织的宗旨在于打击恐怖主义、民族主义和极端分裂主义,打击毒品犯罪是其中一个十分重要的任务。 为了切断包括毒品犯罪、 恐怖主义贩子在内的跨国犯罪的经济来源, 必须尽快在上海合作组织框架内设立专门的区域性反洗钱机构。 通过设立区域性的反洗钱机构, 由其协调各成员国的金融机构就反洗钱工作进行沟通和协调, 形成合作打击中亚地区毒品犯罪的合力。

  (四)在上海合作组织框架内积极开展刑事司法合作 

  我国开展刑事司法合作的法律根据, 主要是我国缔结和参加的国际公约[17]。 但是,在上海合作组织层面,关于刑事司法合作的统一性协议尚未规定,这就不可避免地会影响合作打击中亚地区毒品犯罪的成效。 在这一方面,欧盟早在 1957 年就订立了《欧洲引渡公约》, 之后又签订了多个专门的区域性公约[18],为欧盟在加强刑事司法合作、协作打击犯罪方面提供了有效的保障。 因此,上海合作组织首先应当建立和完善刑事司法合作的法律体系, 通过区域性公约的方式, 为合作打击中亚地区毒品犯罪提供法律保障。

  1.加强毒品犯罪分子的引渡合作。中亚地区毒品犯罪的跨国性、国际性特征较为明显,许多毒品贩子分子往往分布在不同的国家, 更有一些毒枭利用各国刑事司法合作不完善这一特点,潜逃于其他国家,在境外遥控指挥毒品犯罪。 为此,应当在上海合作组织框架之内, 确立成员国之间就毒品犯罪分子的予以引渡的义务。 当另一成员国提出引渡的请求时,只要被引渡的犯罪分子不是被请求国国民, 则被请求国应当予以引渡并提供协助, 按照国际引渡规则的惯例,应当遵循“本国公民不引渡原则”[19]。 但是,被请求国应当就犯罪分子的犯罪行为提起刑事追诉,从而履行上海合作组织关于作打击毒品犯罪的义务。 当然,这尚需上海合作组织通过专门的公约予以明确规定。

  2.加强毒品犯罪的侦查协作。在上海合作组织框架之内,应当通过相关的协议和安排,努力加强对毒品犯罪的侦查协作, 其具体内容包括毒品犯罪分子的追捕、缉拿和侦查措施的运用等。 在毒品犯罪的侦查中,控制下交付(Controlled Delivery)是被广泛运用和行之有效的侦查手段,1988 年通过的《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》、2000 年 《联合国打击跨国有组织犯罪公约》 等有关国际公约都明确肯定了控制下交付的适用。 将控制下交付手段运用到上海合作组织在打击毒品犯罪领域的合作上,具有十分重要的现实意义。 我国与上海合作组织其他成员国在地理上具有紧邻的优势, 同时又处于毒品犯罪的线路之上,便于开展控制下交付。 对于在中亚地区实施毒品犯罪的跨国犯罪集团, 需要各成员国相互协作,就毒品犯罪分子的行动予以密切监视,跟踪毒品的流向,摸清整个毒品犯罪的网络,在条件成熟时一举摧毁毒品犯罪集团。

  3.确立毒品犯罪的普遍管辖权。普遍管辖权的确立, 有助于降低因采用引渡等刑事司法合作而带来的成本,对于打击国际性罪行具有极大的震慑作用,这一原则也可以运用到区域性的刑事司法合作之中。 在上海合作组织框架内确立毒品犯罪的普遍管辖权, 首先需要通过区域性刑事司法合作或者打击毒品犯罪的公约, 明确将追诉毒品犯罪作为各成员国的义务, 为各成员国行使普遍管辖权提供法律依据。 鉴于上海合作组织的发展时间还不长,刑事司法合作领域的制度、机制建设才刚刚起步,对于毒品犯罪普遍管辖权的确立可以采取循序渐进的方式。 特别是在引渡制度还适用于毒品犯罪的情况下, 如何处理引渡与普遍管辖权之间的关系还有待进一步的探索,这需要各成员国进行磋商,形成妥善的安排。

  (五)开展与其他国家和国际组织的合作 

  “由于毒品犯罪的国际化,当今世界任何一个国家……都已经不可能关起门来肃毒, 而必须重视国际反毒协作, 才有可能有效地消除毒害”[16]198。 据介绍, 目前美国国内消费的海洛因约 60%和欧洲毒品交易市场的 80%来自“金新月”地区[6]67。 欧美国家庞大的毒品消费市场在客观上刺激了“金新月”地区毒品的生产和贩运, 给合作打击中亚地区毒品犯罪带了一定的困难。 因此,在上海合作组织框架内加强禁毒合作的同时, 也应当积极开展与其他国家和国际组织的合作,切断毒品犯罪的链条。 “金新月”地区毒品的外流路线除了经过上海合作组织成员国之外,还包括阿塞拜疆、土耳其、瑞典、美国等。 这些国家处在毒品贩运线上,加强与这些国家的禁毒合作,是合作打击中亚地区毒品犯罪的有效手段。 2007 年 10月, 上海合作组织秘书处与独联体集体安全条约组织秘书处决定在打击非法贩运毒品等六大领域开展合作,开始了与其他国际组织禁毒合作的进程。 为提高合作的层次与水平, 上海合作组织还应积极开展与独联体在打击中亚地区毒品犯罪的合作。 同时,也应当积极同联合国毒品控制和犯罪预防办公室、欧盟、东盟和美洲国家组织进行禁毒合作,寻求国际社会对打击中亚地区毒品犯罪的支持。

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  (责任编辑:廖荣兴)

  来源:《江西公安专科学校学报》2010年第1期

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