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上海合作组织地区安全合作进程与前景分析

发布时间:2013-12-12 16:14:42作者:许涛文章来源:《国际观察》2006年第2期

  上海合作组织在地区安全合作中产生的作用和影响,是这一地区性合作组织最主要的工作领域之一,也是上海合作组织在6个成员国地区体现其凝聚力和生命力的基本源泉。这一特征不仅曾经体现在分裂主义、恐怖主义、极端主义对中亚地区构成严重威胁的20世纪90年代和21世纪初,也仍然体现在国际反恐斗争取得显著成就和上海合作组织经济、文化领域合作正在蓬勃展开的今天。但必须指出的是,随着全球和地区形势的发展变化,上海合作组织框架下的安全合作也在不断更新着主题,时时调整着任务和目标。而且,各成员国对上海合作组织安全合作的认识也在经历不断深化的过程。同时,上海合作组织安全合作的水平也在这样不断的变化和调整中由低向高、由表面向深层、由单一向全面发展着。系统地分析上海合作组织安全合作经历的不同阶段,总结在这一领域中完成的任务和达到的目标,对比不同时期面临的困难、问题及其发展变化,对全面认识上海合作组织今后安全合作的发展方向必定有所裨益。

  一、传统安全威胁促成的新安全合作组合 

  2001年6月15日《上海合作组织成立宣言》的签署,一般被人们认为是上海合作组织正式成立的标志。但是如果需要考察“上海进程”安全合作发展的全过程,上海合作组织的早期雏形———“上海五国”时期也是必不可偏废的重要阶段。而“上海五国”机制的形成原 动力,其实来自于各当事国急于消除冷战后传统安全威胁的需要。1991年8月,苏联发生了举世注目的“8·19”事件,苏联共产党的各级领导机构在全国范围内迅速坍塌,苏联中央政府与各社会主义共和国之间的行政管理体系也随之土崩瓦解。苏联的解体标志着第二次世界大战后持续了近半个世纪的冷战结束,而对俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等与中国有着漫长共同边界的前苏联国家而言,对他们最现实的国家安全威胁,是由于曾经长期可以依托的军事大国的瞬间消失而带来的空前军事安全危机。而与此同时,在冷战结束带来的巨大落差和冲击面前正在调整对外政策思路的中国政府,也正在根据世界形势的变化,继续依据开始了十多年的改革开放事业后初步形成的积极外交,通过主动与周边国家发展睦邻友好关系,努力营造一个全面发展所需要的良好外部环境。历史进程中的机遇与欧亚各民族发展的要求,使中国与原苏联的俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦之间在国家利益上出现重合。

  首先,中国与俄罗斯及相关中亚各国政府将合作的突破口选择在多年影响中苏关系正常发展的边界问题上。这些边界问题都属于长期历史遗留问题。尽管在苏联解体前,中苏双方在避免因边境纠纷而引发冲突的问题上达成了共识,并开始了长期而艰难的谈判,但直到1986年7月戈尔巴乔夫在海参崴讲话后才有了一些实质性的进展。1991年5月江泽民访问苏联时,两国外长签署了《中苏国界东段协定》,确定了中苏东段边界的明确走向。在双方经过了苏联解体后的迅速心理调整和战略重新定位后,中国与前苏联的部分继承者———俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦四国间很快达成了共识。1992年2月,中俄两国立法机构先后批准了《中苏国界东段协定》; 3月,在俄罗斯外长科济列夫访华时,两国外长相互交换了双方政府关于《中苏国界东段协定》的批准书。随后,中国与相关中亚国家解决边界问题的谈判也很快启动。1994年3月,中国首先与有着1500多公里共同边界的哈萨克斯坦签署了《中哈国界协定》,由此带动了同其他中亚国家的边界谈判进入正常轨道。

  其次,中国与俄罗斯及相关中亚各国将结束冷战对抗时期形成的军事对峙局面作为确保冷战后共同边界地区安全的更高阶段任务而继续着手解决。1992年11月9日,中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦四国联合代表团继续在已有的成果前提下谈判,到1995年11月,《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》草案已初步形成。1996年4月26日,五国在上海签署了《中、俄、哈、吉、塔五国关于在边境地区加强军事领域信任 的协定》, 1997年4月24日又签署了《中、俄、哈、吉、塔五国关于在边境地区裁减军事力量的协定》。这两个历史性文件不仅以世界冷战史上从未有过的多国互信合作成果成为奠定“上海五国”合作机制的重要法律基础,而且以彻底结束持续30多年边境地区军事对峙的杰出范例,开始了被称为“上海模式”的新型安全合作进程。

  二、合作向非传统安全领域拓展 

  冷战结束的直接后果,是左右原有世界安全格局的基本矛盾———东西方两大政治、军事集团对立的消失。这一突出的变化牵动了整个国际社会和各国际关系主体对公共安全利益和国家安全利益认识的转变,也促使人们在实现国家安全利益过程中基本策略和思维方式的改变。

  “上海五国”在推动本地区的安全合作进程中同样也经历了这样的认识转变:当签署了1996、1997年两个重要军事安全合作文件后,人们普遍认为影响各成员国和整个地区安全的主要问题基本解决了,由此对欧亚地区安全形势的评估和“上海进程”的发展预期也自然而然地出现了不同的声音。基于这些不同意见,或认为“上海五国”合作的主要领域应该转向经济方面;或认为“上海五国”实质性合作的历史任务已经完成,如果继续存在充其量也只能作为国家元首论坛;或索性认为继续合作的条件和任务已经不存在,“上海五国”也失去了继续存在的意义。但是,这种彷徨并没有持续多久。冷战结束后,世界地缘政治形势已经完成了重大的结构性变化,但原有政治力量细部格局的松动和坍塌在其后的5 - 10年内仍然继续着,尤其是在20世纪90年代末。这种持续完成的地缘政治变化与冷战时期大国对抗与角逐体现出力量消长带来的国家安全威胁有着质的区别,而且这一后续过程在全世界和各地区产生的影响力也突出地表现为一种新特点,这就是非传统安全威胁因素的上升。由于前苏联地区特殊的历史发展进程,当原有的权力中心消失之后,各种曾经处于被支配地位的地区性因素马上演变成为影响各国政治稳定发展的重要力量。“上海五国”成员的国家领导人和各国决策部门敏感地意识到了这一影响地区安全形势变化的新趋势,并将注意力转向了此前未曾予以充分重视却在现实地区政治与安全格局中发挥着重大影响作用的全新领域。1998年7月3日,“上海五国”在哈萨克斯坦首都阿拉木图举行第三次元首峰会,在这次会议的《联合声明》中首次明确提出,“任何形式的民族分裂主义、民族排斥和宗教极端主义都是不能接受的。各方将采取措施,打击国际恐怖主义、有组织犯罪、偷运武器、贩卖毒品和麻醉品以及其他跨国犯罪活动,不允许利用本国领土从事损害五国中任何一国的国家主权、安全和社会秩序的活动”。紧接着在“上海五国”所在地区发生的一系列事件,充分证明了五国领导人在《阿拉木图联合声明》体现出来的政治敏锐性。1999年2月16日,宗教极端势力在乌兹别克斯坦首都塔什干市制造了针对卡里莫夫总统的系列汽车炸弹爆炸;俄罗斯车臣非法武装在包括莫斯科在内的各地制造数起爆炸事件; 8月8日和22日,盘踞在塔吉克斯坦与阿富汗间边界地区的恐怖主义组织“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”成员潜入吉尔吉斯斯坦南部地区,先后劫持数十名人质,胁迫乌兹别克斯坦政府“无条件释放5万名在押的伊斯兰兄弟”;进入中亚地区的国际伊斯兰极端主义组织“伊斯兰解放党”(“Hizb - ut - tahrir”)在各国迅速蔓延;随着恐怖主义和宗教极端势力在中亚地区活动的加剧,毒品走私、贩运军火等犯罪活动也日益猖獗起来;自苏联解体时就开始活跃在中亚地区的以分裂中国新疆为目的的“东突厥斯坦”分裂势力在中国新疆制造了一系列爆炸、枪杀、纵火等事件。针对重新严峻起来的地区安全形势,“上海五国”高层会晤机制及时将地区合作的重点由传统的军事安全领域转向非传统安全领域。1999年8月25日,“上海五国”元首在吉尔吉斯斯坦首都比什凯克举行第四次会晤,在会后的《联合声明》中再次重申,“有效打击国际恐怖主义、非法贩卖毒品和麻醉品、走私武器、非法移民及其他形式的跨国犯罪行为,遏制民族分裂主义和宗教极端主义具有重要意义”,并明确要求“五国主管部门将采取措施开展实际协作,包括磋商1999至2000年间制订有关联合行动计划”。这是“上海五国”第一次将各国在非传统安全领域中联合采取行动列入了地区合作的工作日程和实际活动中,也是在国际政治舞台上首次将恐怖主义作为地区安全的主要威胁因素正式提出。这比“9·11”事件后世界各国纷纷把反对恐怖主义列为国际政治主题整整早了两年。在这次峰会的推动下,于1999年12月2日在吉尔吉斯斯坦又召开了“比什凯克‘上海五国’执法部门领导人安全合作与协作会议”。这是“上海五国”会晤机制成立以来首次在各成员国职能部门之间举行的会议,也是继军事领域互信合作取得阶段性成果之后将非传统安全领域合作推向操作层面的第一次会议。五国执法部门领导人在会议上确定了合作的领域:反对国际恐怖主义,反民族分裂主义,打击有组织犯罪集团,打击非法贩运武器、毒品活动以及制止非法移民等。更重要的意义还在于,此次各国执法部门领导人会议决定成立由成员国执法机关首长组成的“比什凯克小组”,专门负责协调各国职能部门之间的日常交流与合作事宜,是“上海合作进程”中建立最早的非传统安全合作机制的雏形。在随后于2000年3月30举行的“上海五国”国防部长上,各国武装力量领导人在已经建立的军事互信基础上,讨论了地区安全形势的新特点,并开始探索在新的历史时期运用军事手段应对非传统安全威胁。在会发表的《联合公报》中,首次将“宗教极端主义、民族分裂主义、国际恐怖主义”作为地区安全的主要威胁做出系统表述。

  三、逐步完善中的综合安全体系 

  2001年6月15日,上海合作组织正式成立。作为一个引人注目的地区性合作组织,与成立宣言同时发表的共同文件是《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。这一举动再次证明了“上海进程”在进入了更高阶段发展后,仍然将安全领域中的合作作为自身的主要职能。就在上海合作组织成立三个月后,爆发了强烈冲击世界秩序的“9·11”事件,一切国际政治和国家安全活动一夜间与恐怖主义紧密地联系在一起。随后在中亚地区发生的地缘政治形势巨变,从人们对上海合作组织安全合作效率的认知和成员国对上海合作组织的依存度等主要方面,对这一新生的地区性合作组织构成了空前的考验。在美国主导下的反恐联盟进入中亚地区乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等国,的确对解决阿富汗多年战乱对中亚地区长期影响发挥了直接的作用,甚至在具体的军事行动中打击了包括“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”在内的中亚地区恐怖主义势力,对这一地区的安全形势发展产生了积极的作用。然而,恐怖主义因素在21世纪的泛滥是一种具有深厚地区社会背景和突出矛盾条件的国际政治现象,绝非可以与传统意义上的军事入侵、灾害事故、刑事犯罪等活动对各国际法主体及国际社会安全造成的危害同日而语。在国际反恐联盟在中亚地区采取军事行动后的仅一年多的时间里,曾经遭到重创的“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”就于2003年2月在阿富汗北部地区恢复活动,并与中亚地区的其他极端主义列传力量联合成立了“中亚伊斯兰运动”,叫嚣“发动春季攻势”,甚至扬言要袭击美国在中亚各地的军事基地。而标榜非暴力的“伊斯兰解放党”在中亚各国的发展迅速,已由乌兹别克斯坦进入吉尔吉斯斯坦,并以南部奥什、贾拉拉巴德等州为基地,开始进入北方的楚河谷地,甚至开始渗透哈萨克斯坦。中亚地区安全形势的反弹恰恰说明,“军事手段可以赢得一时的胜利,但不会带来持久的安全”。

  其实早在20世纪70年代,随着世界经济的不平衡发展和全球化早期浪潮的冲击引起非传统安全因素影响力迅速增强,西方学术界已开始对国际政治中的“综合安全保障”问题开始研究,即将诸如战争、破坏、颠覆、封锁等传统意义上的安全威胁与政治、经济、军事、外交、文化、民族、宗教以及资源、生态等多方面的因素联系起来考察。到1987年42届联合国大会通过的挪威前首相布伦特兰夫人的报告———《我们共同的未来》,在提出可持续发展这一重要概念的同时,还强调了必须扩大关于安全的定义,使国家安全与国际安全广泛关联的理念被更多的人们接受。冷战结束后,长期在国际关系领域居支配地位的政治、军事对抗关系的影响明显下降,而原先处于非支配地位的诸如民族矛盾、宗教冲突、恐怖主义、有组织犯罪等问题对各国稳定和国际安全的威胁程度明显上升。这一突出的现实,强烈地冲击着人们固有的安全观念和安全理论,也使包括将非传统安全因素接纳在思考范围内的综合安全意识普遍强化。尤其在广大发展中国家和受冷战结束影响直接冲击的欧亚地区,由于各国经济发展与社会管理水平原本相对低下、重建国家体系与改组经济模式使发展成本大大提高,加之历史遗留的领土争端、宗教对抗、民族冲突、社会犯罪等诸多热点密布,亟待运用综合安全理论认识和解决的问题更显突出。在世界安全形势急剧变化的要求下,在国际关系实践的推动下,各国学者不断完善和充实着综合安全的定义,使之在理论上更加丰满,在实际中更具指导意义。集多数学者的观点,“综合安全”(Comp rehensive security)的定义可抽象地理解为一种全方位的、多层次的、内容广泛的安全。国家安全理论从传统安全观念到非传统安全观念、从单一安全领域到综合安全领域,实际上是由安全概念的内涵向外延的扩展。从苏联解体到地区联合反恐军事行动,中亚地区安全形势的曲折发展证明了国际社会对综合安全理论探索的积极意义。与单纯依赖军事打击的反恐思路不同,上海合作组织在继续加强成员国及各国职能部门之间的反恐合作的同时,还将打击恐怖主义的注意力和工作重心放到消除滋生极端主义、恐怖主义的社会条件上。2004年,中国国家主席胡锦涛在乌兹别克斯坦首都塔什干举行的上海合作组织元首峰会上指出,“反恐要取得成功,必须坚持正确的方向和采取有效的手段。..必须综合治理,努力解决地区冲突、贫困等问题,努力消除产生恐怖主义的根源”。综合安全的理念在“9·11”后的上海合作组织地区实践中逐渐在被各成员国普遍认同,在相应机制建设不断完善的前提下,上海合作组织在区域安全合作中发挥的作用,越来越体现出将发展与稳定紧密互动的综合功能。尤其是在经济领域中的合作,上海合作组织在2003年以来的活动已经超越了促进地区经济恢复和提高各国经济发展水平的一般意义。与各成员国参加的联合反恐军事演习、在塔什干成立地区反恐机 构等举措一样,上海合作组织框架下的经济合作项目及长期合作规划已成为提高地区综合安全能力和水平的重要组成部分,并发挥着特殊的作用。

  四、建立地区冲突预防机制的现实前景 

  中亚地区是当今世界上地缘政治结构最复杂的地区之一,在曲折的民族国家历史进程中,区内区外多种力量参与其中,并分别在不同的历史时期扮演着不同的角色。曾经称雄欧亚大陆的民族都把中亚看作是连接欧亚非的桥梁,马其顿人、波斯人、阿拉伯人、蒙古人建立的政权均将中亚作为帝国疆域的重要组成部分而纳入版图。地区权力中心的不断变更,加之中亚民族的游牧特性,这一地区的民族文化一体化进程发生了一次次的位移和割裂,形成了长期动荡不安的地缘“破碎地带”。而地缘政治能力的虚弱和经济资源的丰富,更吸引着地区外的强大势力加入中亚的地区活动,又加剧着这种动荡不安的循环往复。当近代殖民势力完成了早期势力范围划分时,俄罗斯、英国成为对这一地区最具有影响力的角色。在他们建立起来的权力中心所覆盖的疆域达到极至的时期,都曾经试图整合这个辽阔的“破碎地带”,以征服者的身份和管理者的方式按各自的需要完成中亚地区的文化一体化。但历史最终还是无情地捉弄了他们:当这些在外来力量基础上建立起来的权力中心削弱和消失以后,中亚地区内在的多元、复杂的本土地缘力量很快就释放出来。然而,这一过程在很大程度上带有着明显的非理性和无序性特征。这也是中亚地区政治格局发展进程中隐含着丰富冲突因素的根本原因。尤其在中亚地区各国经历苏联解体并完成各自国家形式上独立十多年后的今天,被“后苏联”政治精英努力压制下去的潜在冲突因素又重新活跃起来。

  在中亚地区可能引发冲突的潜在因素主要有这样几个方面: 1. 民族矛盾错综复杂。中亚地区是当今世界上民族成分最复杂的地区之一,这不仅表现在各国国内多则有上百个民 族,少则有几十个民族,而且还体现在由于历史上民族关系长期遗留的矛盾,以及沙俄和苏联时期中亚民族管理积累的隐患在独立的民族国家建立后重新调整民族关系时形成的复杂而严重问题。2. 宗教极端势力的活动。由于中亚地区的特殊地域条件,“9·11”后的国际反恐行动对中亚地区宗教极端势力打击是有限的。“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”仍在活动,“伊斯兰解放党”近年在中亚地区的发展趋势已经引起国际社会的警惕。2004年发生在乌兹别克斯坦的一系列恐怖事件带有明显的极端主义色彩,尤其是2005年的“安集延事件”更将宗教极端活动引发地区冲突的现实威胁摆到人们面前。3. 地区发展的差异正在加剧。

  由于地理条件不同,中亚各国资源占有极不平衡,这不仅体现在石油、天然气等关系国民经济摆脱困境走向富国、强国的重要经济资源上,而且还体现在土地、水源等关系各国社会稳定与安宁的基本生存资源上。若无有效的协调而按目前的差异水平和资源占有发展下去,由此引发冲突只是时间问题。4. 猖獗的跨国犯罪活动。与中亚地区相毗邻的阿富汗、巴基斯坦部族势力强大,政府控制能力有限,一些在当地盛行的“犯罪经济”活动直接影响着中亚地区的安全。特别是毒品种植在阿富汗屡禁不绝。据联合国禁毒署专家提供的数据,阿富汗2000年的鸦片产量占世界的70% , 2004年的海洛因产量为420吨(生产1公斤海洛因需要10 - 15公斤的鸦片膏) ,占世界产量的87% ,而被查出经塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、哈萨克斯坦等国走私的毒品占阿富汗毒品非法输出的24% (而专家估计的包括未查出部分的总量占60%以上) ,中亚地区成了向俄罗斯乃至欧洲各国走私毒品的重要走廊。5. 进入国家政权交接期的权力再分配问题。中亚各国在历史上均未曾经历成熟国家政权独立完成正常更迭的过程,不论是保障这种必须的国家政治建设进程的社会机制还是维持国家权力中心与权威人物有序交替的社会心理都显得不足。而中亚各国政治权力中心产生的历史条件,客观上造成了多数长期处于边缘地位的政治势力(如各地方、各部族)对目前正在进行的和将要进行国家权力交接表现出极高的热情。加之国际上美国、欧盟对中亚地区“民主改造”的投入和影响,中亚各国在独立十多年后第一次真正意义上的政治更迭过程也面临着引发社会冲突的风险。如果上述因素成立,以各国独立行动的方式显然难以解决这些问题,而作为正在向安全合作的更新、更高阶段发展的上海合作组织,负担起化解 地区矛盾、预防地区冲突的职能是责无旁贷的。《联合国宪章》明确地将区域性组织纳入了解决地区冲突与维护国际和平的世界安全体系之中,并规定区域组织在“将地方争端提交安理会以前,应依该区域办法、或由区域机关力争和平解决”。上海合作组织也早在2002年公布的《上海合作组织宪章》中将“恪守《联合国宪章》宗旨和原则,其他有关维护国际和平、安全及发展国家间睦邻友好关系与合作的公认的国际法原则和准则”作为处理地区及国际事务的基本国际法指南,并在广泛领域的安全合作中建立起具有预防地区冲突功效的各种机制,使多边安全合作形式在更多的领域中替代了解决边界和领土争议阶段的双边磋商。

  随着上海合作进程的不断深入,主要体现为多边形式的地区冲突预防机制正在构成专门化、多层化的系统。在协商解决地区总体安全与宏观发展战略的国家元首会晤机制的指导下,各国总理会晤、外交部长会晤、国防部长会晤、经贸部长会晤、安全与执法部门领导人会晤(“比什凯克小组”) 、交通部长会晤以及文化部长和紧急状态救灾等部门领导人的会晤,多边、多级、多部门的磋商机制灵活、周密地协调着每一个特定领域中协商合作的不断加强。

  当然,在上海合作组织覆盖的广大区域建立地区冲突预防机制是一个长期的战略任务 和多领域的地区安全合作长期远景,在推动这一合作活动进程发展的道路上必然存在着很多的困难、阻力和问题。为保障这一进程能不断向着接近目标的积极方向前进,须首先明确和制定几个基本发展思路作为前提:

  第一,加强各成员国间的政治互信,以良好的元首互信关系带动建立政府(尤其是与安全合作相关的职能部门) 、媒体、民间的互信关系;

  第二,在上海合作组织框架下建立常设的突发事件应急机制,在反恐、反毒品、救灾等领域形成有效的通报协作能力,然后在此基础上形成有效的联合行动能力;

  第三,制定上海合作组织安全合作的近、中、远期发展规划,尤其在机制化发展方面可设立阶段性目标。在可以预测的未来时期内,安全合作仍是上海合作组织在维护地区和平和推动区域发展的基本职能,有目的、按阶段、分系统、多领域地促进上海合作组织具备和健全地区冲突预防能力,势必对本地区的安全合作前景带来持续、有效的推动。

  (作者简介:中国现代国际问题研究院俄罗斯研究所副所长,研究员,北京, 100091)

  来源:《国际观察》2006年第2期