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上海合作组织与地区安全

发布时间:2013-12-12 16:14:42作者:王桂芳文章来源:《俄罗斯中亚东欧研究》2008年第4期

  【内容提要】 上海合作组织作为欧亚大陆一个日益受到关注的重要多边安全组织,对该地区的安全负有不可回避的重要责任。该组织自成立以来,为欧亚地区的安全与稳定作出了积极的贡献。未来,该组织的发展前景总体看好,同时还要克服一些困难和制约性因素,需要不断充实新的活力和动力,为欧亚大陆地区安全赢得更为广阔的前景。

  【关键词】 上海合作组织;多边合作机制;地区安全

  【作者简介】 王桂芳,1964年生,军事科学院战争理论和战略研究部研究员、博士。(北京 100091)

 

  上海合作组织是全球化背景下,以地理为依据,以共同利益为基础,以地区安全和发展为目标的多边合作机构。经过7年的发展,上海合作组织已逐渐步入平稳发展的轨道,正在为欧亚地区的安全和稳定,努力争取更为有利的条件。

  一 上海合作组织的定位 

  上海合作组织的成立缘于两个基本背景:一是五国机制的基础铺垫。苏联解体后,中国与新独立的北方邻国正是依赖这一机制成功地解决了历史遗留的边界问题,消除了最有可能引发地区矛盾冲突的引信。尔后经过5年发展,由五国机制自然走向由六国组成的上海合作组织,属于水到渠成。二是全球化背景下地区(域)一体化进程加快。欧亚大陆集中了大小不等的各类国家,在全球化背景下积极借势,努力争取和平发展,上海合作组织成为此潮流在欧亚大陆的具体体现,属于顺势而为。

  上海合作组织有6个初始成员国(中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦)和4个观察员国(印度、巴基斯坦、蒙古、伊朗)。6个正式成员国人口近15亿,占世界人口的1/4,领土面积3 000万平方公里,占欧亚大陆的3/5。如果加上4个观察员国,人口占到世界的将近一半。从涉及区域范围和人口规模看,上海合作组织是冷战结束后在欧亚大陆出现的最大的地区性合作组织,也成为近些年越来越重要的一个国际组织。

  追根溯源,上海五国机制最早从建立边界军事信任和裁减边界军队入手,后来上海合作组织又将打击恐怖主义、分裂主义和极端主义作为重要内容,同时经济合作也被列入战略性议事日程。

  因此,该组织既不是单纯的军事政治联盟或军事安全联盟,也不是单纯的军事集团或经济集团,而是一个由各国共同现实利益牵引,涉及多个领域、重在安全与发展的多边合作机制。

  上海合作组织6个成员国曾属于社会主义阵营,20世纪有过密切的政治、经济、军事和文化交流,尤其俄罗斯与中亚国家曾在同一个国家共同生活70多年,历史积淀深厚,联系千丝万缕。20世纪60~70年代,中苏曾处于敌对状态,80年代中期实现了和解,两国关系恢复正常。90年代初,苏联突然解体对中国社会政治带来了一定的冲击,但在政策层面并没有带来颠覆性影响。中国与新独立的俄罗斯和中亚各国本着务实的精神,很快建立了外交关系。虽然中国早十多年实行改革开放,但是与新独立的原苏联各共和国面临大致相同的问题或者难题,国家安全与发展的诉求大体相当。六国都属于发展中国家,都把安定内政、发展经济、优化环境和改善人民生活作为第一要务。由于这些国家曾亲身体验过以意识形态对抗为核心标志的冷战对国家安全带来的消极影响,所以冷战结束后各国摒弃了意识形态的先导性作用,理性筹划各自的国家安全战略,推进务实而平和的对外政策。很大程度上,该组织的成立正是这种战略思维转变的直接体现。该组织成立伊始,即开宗明义地表明不结盟、不针对任何国家或国家集团,不具有结盟的性质和特点。2002年通过的《上海合作组织宪章》规定,该组织合作的方向首先是“维护地区和平,加强地区安全与信任”[1]。因此,从性质上可以确定,上海合作组织是一个没有对抗性和排他性的开放的地区性合作组织。

  二 上海合作组织与地区安全 

  上海合作组织覆盖了欧亚大陆的主要大国和 大面积领土,在地区安全中承担着难以回避的重要使命。上海合作组织本身对维护地区安全具有重要的积极意义,主要体现在以下几个方面。

  (一)睦邻友好的地区合作理念。有矛盾冲突的邻里关系常常成为地区安全最现实的挑战和威胁。上海合作组织本着和平共处,互谅互让,以对话求稳定、以合作求发展的精神,努力维持地区的安全与稳定。该组织以互信、互利、平等和相互尊重为核心理念,为了应对本地区各种现实的安全挑战和威胁,寻求建立地区安全合作的框架,积极探索维护地区安全的具体方式和机制。该组织确定各成员国世代友好,永不为敌,在涉及各国根本利益以及本地区和国际重大安全和发展问题时,相互尊重、平等对话。《上海合作组织五周年宣言》声称,继续挖掘本组织潜力,加强本组织作用,促进成员国合作,为建立和平、协作、开放、繁荣与和谐的地区做出积极贡献[2]。

  (二)就重大地区安全问题积极协商的途径。20世纪后半期,欧亚中心区域“三股势力”兴起,与之相关的跨国犯罪、毒品走私等威胁随之日益突出,对所有成员国带来了严重威胁,不仅影响到一些国家的内政,而且对地区安全带来了巨大的冲击和挑战。上海合作组织最早通过了反对恐怖主义的方案,强化在地区和国际义务中的协调和合作,共同应对重大安全问题。2001年各成员国签订了打击“三股势力”的《上海公约》,2004年建立了地区反恐机构。迄今为止,该组织通过了多个反恐决议方案,联合打击“三股势力”以及跨国犯罪,不允许给境外恐怖分子提供培训和资助,承诺加强安全合作,强调地区安全受到威胁时采取协调一致的立场。此外,就裁军和军控问题以及新型的信息安全威胁等进行协商,制定了具体的行动计划,探寻解决这些威胁的途径和方法。

  (三)因应地区安全威胁进行合作的行动。2002年以来,上海合作组织举行了数次双边和多边联合反恐军事演习,为反恐进行了必要的军事斗争准备和演练,有助于提高成员国联合反恐行动的效益,更好地维护本地区不断出现的恐怖威胁。自2002年以来,各成员国举行了数次双边联合军事演习后,设定了反恐、反走私、缉毒等课目。2007年,该组织举行了“和平使命—2007”多边联合军事演习,设定反恐为具体演习课目,共调动7 500余名军人,1 200余件武器装备。这是上海合作组织成立以来规模最大的一次联合军事演习,震慑了“三股势力”,维护了地区安全与稳定。此外,始于阿富汗的毒品走私等跨国犯罪活动越来越猖獗,成为影响该地区安全稳定的一个顽症。2004年,该组织在塔什干签署了打击毒品协议,2005年成立了上海合作组织—阿富汗联系小组,推动消除该地区存在的安全隐患,推动建立良好的地区安全秩序。

  三 上海合作组织发展前景及其对地区安全的影响 

  观察上海合作组织的发展前景,主要取决于对三个因素的判断:一是该组织内部会不会发生军事竞争甚至军事危机和冲突;二是该地区有无其他机构取代该组织,从而使上海合作组织在功能上萎缩;三是地区外有无强大战略力量介入破坏,导致该组织因分化而陷入瘫痪和无所作为。

  第一个因素涉及上海合作组织内部,可以从三个层面来分析。第一个层面无疑是中俄两个大国的关系,第二个层面主要是中亚国家之间的关系,第三个层面则是中俄两个大国与中亚国家之间的关系。总的判断是,组织内部发生军事竞争和冲突的可能性很低。首先,中俄作为该组织的两驾领头马车可以同舟共济、齐心协力,不会出现恶性竞争,依据主要有:在意识上,中国默认俄在中亚的历史和现实影响力,不会挑战俄在此的传统优势,在中亚不存在主导权之争;在政策上,两国理性务实,求同存异,均把该组织视为两国在全球和地区层面实现自己战略利益的一个有效地缘政治机制[3];在战略上,相同的地缘安全困境使得两国相互依靠借重,战略共识较多,在重大的地区和国际安全问题上立场相近;在外交上,两国保持密切磋商,尤其俄罗斯日益重视亚洲和中国的发展前景;在经济上,两国可以优势互补,对于俄罗斯来说,中国物美价廉的商品和广大的消费市场深具吸引力,而对于中国来说,俄罗斯丰富的石油和天然气正好可以满足对能源日益扩大的需求;在军事上,俄拥有明显的军事技术优势,近些年一直是中国军工产品最大的进口国;在趋向上,中俄战略利益的趋同性较强,足以化解一些小的分歧和矛盾。因此,中俄间不是对方最为紧迫、最为重大和最为现实的威胁对象,不存在战略性矛盾,进行军事竞争和冲突的条件并不具备。中俄在欧亚大陆大体可以保持某种均势,在可预期的未来两国的战略一致性仍将延续,稳定的战略协作伙伴关系有望保持,完全可以合作应对该地区共同的安全挑战。其次,中亚国家之间正常的竞争不可回避,但是不大可能形成恶性竞争甚至军事冲突。这些国家的安全关联性太强,由于它们的民族结构,只要该地区一个国家处于不稳定状态,那么,该地区其他国家将无法保持稳定;中亚任何国家内出现的动乱都能非常容易地扩散到邻国。因此,中亚的安全是一个地区性的大事,并非某一个国家的当务之急[4]。既然任何一个国家都不能单纯保障自身以及中亚地区安全,中亚各国必然合作共同应对。最后,中俄与中亚国家之间由于大小国家差距较大,反而容易形成供求平衡的关系格局。在地区安全维护上,中亚国家很大程度上有赖于相邻的中俄两个大国,在一些重大地区安全问题上容易取得共识,形成合作。

  第二个因素涉及上海合作组织与存在于该地区大小不等、领域各异的地区性机构之间的关系,也是地区内关系。该地区存在的地区组织包括独联体集体安全条约组织、欧亚经济共同体、中亚合作组织等。客观上,上海合作组织与这些机构存在着程度不等、范围不一的重叠和交叉,不仅成员国身份重合,议事日程和功能接近,目标也大致相同。其中,俄罗斯主导的独联体集体安全条约组织最有影响力,其目标是要成为该地区安全体系的基础,不仅成立了快速反应部队和联合指挥部等实体,而且还进行深入的军事技术合作和机制化的联合军事培训和演习。虽然提升独联体集体安全条约组织的安全功能更符合俄的利益,但是在一个如此广阔的区域,这两个机构并没有水火不容的矛盾,不存在明显的竞争和排斥关系,完全可以共存相处。当然,集体安全条约组织内部的驱动力不足,经过十几年的发展事实上没有取得突破性进展,挑战上海合作组织的实力和影响尚嫌不足。目前,集体安全条约组织和上海合作组织相互赋予对方观察员地位,建立了一种良好的合作关系。与此同时,上海合作组织还与独联体、欧亚经济共同体和东盟等签署了谅解备忘录,与经合组织和亚信会议也将签署类似的合作文件。

  此外,上海合作组织获得了联大的观察员地位,参与了联合国安理会反恐委员会特别会议,与联合国亚洲及太平洋经济社会委员会和联合国开发计划署保持定期接触,还参与了欧洲安全与合作组织对话伙伴会议,表示在平衡和相互尊重的基础上与其他国际和地区组织发展类似联系。

  第三个因素属于外来因素,主要指对该组织发展怀有警惕和防范意识的美国等西方大国。这些国家一直对上海合作组织的发展动向保持观望和怀疑态度,对其安全功能评价消极。20世纪90年代,北约与俄罗斯建立了理事会合作关系,与中亚国家建立了伙伴合作关系,但均未在安全战略层面有实质性突破,其象征意义大过实际意义。美国对中俄主导的上海合作组织深为警觉,印度和伊朗作为观察员加入后,警觉性更强,反应也更为敏感。从近些年迹象看,美国对中亚国家威逼利诱,前不久又出台了大中亚战略,意在恢复对中亚的影响;对印度和巴基斯坦施以拉拢和利用,分化观察员对该组织的增分影响;对中俄两个大国,寻找机会制造矛盾,以期出现同室相戈的局面,从而在欧亚大陆中心区域形成一个支离破碎的力量格局。从现状看,美国在军事和经济领域的优势明显,但在政治领域因参与策划“颜色革命”而触动了这些国家最敏感的神经,从而使经济和军事优势有所弱化。事实上,由于受制于该地区异常复杂的安全形势,美国等西方国家介入该地区容易,但要真正操控该地区按其战略意图行进,从内部分化瓦解该组织还有相当的难度。

  除了以上三个关系因素,还有三个内在因素有助于对上海合作组织的前景进行更为全面的考察,并且可以从另一个侧面印证该组织发展的潜力和活力。首先,需求相同,存在着和平与发展的强烈意愿。该组织各成员国属于发展中国家,基本上处于社会转型的关键阶段,面临相同的安全发展难题,有意营造一个良好的内部和外部环境。近些年,俄罗斯和中亚国家经济持续发展。普京执政8年,经济以年均7%的速度发展,综合国力明显提升,振兴大国的信念更加坚定。幅员和影响相对较小的中亚国家,也大体上保持了经济平稳发展的态势,同样把确保国内安定、经济发展作为重要的战略目标。中国经济持续发展近30年,取得了令人瞩目的成就。中共十七大报告明确提出,要促进国民经济又好又快发展,实现全面建设小康社会的奋斗目标。这一股持续而强烈的和平意愿释放出的巨大能量,将推动制定和平友好的安全政策,培养共同的安全发展方向,为该组织提供强大的内在动力,确保该地区有一个稳定的安全环境。

  其次,目标相同,内部凝聚力增强。中亚国家以及俄罗斯南部和中国西北地区,存在着地域文化和民族宗教特征方面的共性以及由此而来的天然亲近感。各成员国内部程度不等地存在着建立独立政教合一伊斯兰哈里发国家的“三股势力”,不时制造恐怖袭击事件,伤及无辜平民,意在挑战现政权,成为影响各成员国安全的重大威胁,为此消除恐怖主义也就成为各国共同的安全目标。上海合作组织提出了合作反恐的口号,建立了相应的反恐机构,出台了相关的反恐措施。在涉及恐怖主义议题上,上海合作组织无疑是一个能够有效协调其成员国活动的组织[5]。共同的现实安全威胁为上海合作组织提供了最深厚的驱动力,促进创建和谐共赢的地区安全和经济新格局。

  再次,机制逐步完善,磁吸力明显加大。上海合作组织下设秘书处和反恐中心两个常设机构,形成了由国家首脑、总理、外长、国防部长和国家协调员定期会晤的机制以及安全部长、执法部门领导、最高检察长、海关关长、边防部门领导、经贸 部长、文化部长和紧急救灾部门领导等定期或不定期的会晤,此外还有一些临时的工作小组,所有这些使得该组织具备了维护各成员国安全、政治和经济目标的现实途径以及履行职责和义务的平台。逐步完备的组织建构,安全和发展的现实目标以及良好的政治协调氛围,使得该组织产生了巨大的磁吸效应。许多周边国家将加入该组织视为其追求安全与稳定的重要工具。近些年,有许多国家希望获得该组织观察员地位,获得了观察员地位的国家则申请成为正式成员国。此外,包括欧盟在内的一些国际组织也表示了与该组织建立联系、加强合作的意愿。从地缘政治和经济特点来看,上海合作组织完全有可能成为凝聚整个欧亚大陆各种组织一个有力链条,起到重要的纽带作用,促进建立一个良性互动的欧亚安全新秩序,为维护地区和世界和平做出自己的努力和贡献。美国前太平洋司令布莱尔上将认为,像上海合作组织这样的区域合作之道,才真正代表未来的发展趋势[6]。毫无疑问,拥有如此健全机制的组织不仅有利于及时有效地管理和控制该地区可能出现的危机和风险,防止大国走向战略对抗,同时缓和中亚和南亚紧张的地区安全形势。

  当然,上海合作组织能否对维护该地区安全产生持久而实际的积极影响,能否成为主导欧亚大陆中心区域安全形势的重要机构,还面临一些现实的困难和制约性因素。一是组织发展的定位偏差。对上海合作组织的定位一直存在两个极端:过分乐观和过分悲观,期望值过高和期望值过低。过分乐观者期望该组织可以成为包治百病的灵丹妙药,过分悲观者认为该组织不过是个清谈馆,解决不了任何实际问题。事实上,上海合作组织尚处于婴儿时期,无力解决众多难题[7]。以目前最成功的欧盟为例,经历半个多世纪发展到今天,仍有尚未修复的裂痕。上海合作组织发展不足10年,前面还有很长的路要走,未来应放低姿态,将目标定位于现实可行的共同安全和经济互 利上,以安全和发展为两大支点,逐步扩展其功能,挖掘其潜力。美国前总统罗斯福曾说过,寻求能够实现的最小值胜过不可能实现的最大值。对于处于发展中阶段的上海合作组织来说,既应警惕因不恰当的泡沫心理而使目标定得过高,给该组织带来政治上的消极后果,也应防止消极应对,消耗该组织的政治信念,影响该组织的动作效率。

  二是权力博弈的制约性。因地理、能源和民族宗教等重要战略因素,中亚客观上成为大国博弈的一个平台。冷战结束后国际权力结构严重失衡,美国一超独大,将欧亚大陆作为经营其霸权的重要舞台,其国家安全战略明确宣称要防止在欧亚大陆出现一个挑战美国的大国联盟,目标直指中俄印等大国。与此同时,经过十多年的持续发展,中俄印等国正在崛起,也将利益的触角伸到中亚。此外,日本、欧洲国家以及伊朗和土耳其等地区大国也登上了中亚舞台。各种不同层次的战略力量在此交集,其地缘政治和经济利益并不契合。

  权力博弈以一种新的方式展开,使得欧亚大陆的地缘政治格局前景难料,对该组织发展带来了不小的困难和阻力。

  三是成员国间的矛盾和分歧。上海合作组织各成员国基础不同,具体政策也不尽相同,产生矛盾在所难免。俄罗斯对中国在中亚的发展心存戒备,两国对上海合作组织的未来发展重心也有分歧。俄罗斯有专家预测,上海合作组织实际上将成为中国与中亚国家的组织[8]。与此同时,中亚国家之间存在着领土、资源等现实矛盾,与俄罗斯也存在着控制与反控制的斗争。获得观察员地位的印巴两国冲突由来已久,绝非短期内可以解决。

  伊朗与俄、哈围绕里海能源的争夺仍未解决,本身又成为世界核不扩散的一个热点以上矛盾既有老问题,又有新问题,尤其历史遗留的老问题,盘根错节,复杂难解。如何化解这些矛盾,协调各国政策,在照顾自身利益的同时兼顾集体利益,将直接影响该组织的行动力和有效性以及该地区的安全稳定。

  总之,从长远看,上海合作组织要对地区安全有重大贡献,除了要克服以上制约性因素,还要对欧亚安全议程有新的设想,主要包括两大重要战略方向——亚洲和欧洲。上海合作组织地理上基本属于欧亚大陆东侧,大多与亚洲发生着密切的联系,未来应与亚洲地区的安全机制取得谅解、理解和合作。鉴于亚洲尤其东亚地区缺乏有凝聚力的地区安全机制,各国之间安全合作的渠道较少,未来上海合作组织在东亚的核心目标应是:尽可能消解各大战略力量之间的防范,防止激化大国矛盾,达成谅解和理解,形成和平共处的局面。与 此同时,在欧洲方向美国主导的北约是最大的安全组织,但是由于北约东扩对俄罗斯带来的战略性冲击,短期内这两个组织合作恐难有大的进展。

  由于欧盟表示了与上海合作组织建立联系和加强合作的意愿,未来可考虑与欧洲安全和合作组织建立正常的合作,将其作为欧洲方向的一个突破口,尔后可逐步建立与北约的对话。上海合作组织只有在欧亚两个具体的方向建立起协调,才可以为该组织提供新的活力、动力和生命力,为欧亚大陆地区安全赢得更为广阔的前景。

  (责任编辑 向祖文)

  注释: 

  [1]《上海合作组织宪章》,新华网,2002年6月8日。

  [2]《上海合作组织五周年宣言》,新华网,2006年6月15日。

  [3]〔俄〕М·Л·季塔连科:《俄中战略伙伴关系是保障国际安全的一种模式》,载《俄罗斯中亚东欧研究》2008年第1期。

  [4]〔美〕胡曼·佩马尼著:《虎视中亚》,新华出版社2002年版,第111页。

  [5]〔日〕岩下明弘:《欧亚和北太平洋“地区”安全的新纬度》,载《世界经济与政治》2005年第5期。

  [6]参见《华盛顿观察》周刊2005年第2期。

  [7]〔俄〕维塔利·沃洛比约夫:《上海合作组织尚处于婴儿时期》,载《新闻时报》2005年7月5日。

  [8]〔俄〕德米特里·特列宁:《南部方向》,载《国际生活》2005年第5期。

    来源:《俄罗斯中亚东欧研究》2008年第4期

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